INSTITUTO DE DERECHO SOCIAL DE LA PREVISION Y EL TRABAJO
Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales
Universidad
Nacional de la Plata.
Dictamen del
Instituto de Derecho Social de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional
de La Plata sobre
la titularidad del Derecho de Huelga.
La
Plata, 18 de Agosto de 2015.
I. Consideraciones
generales sobre la naturaleza y titularidad del derecho de huelga:
·
Corresponde
definir la huelga como “un poder hacer” que consiste en interrumpir la
apropiación de trabajo en los contratos, hasta tanto se resuelva el conflicto
declarado. Sus titulares pueden ser el trabajador individualmente considerado,
las coaliciones de los trabajadores y los sindicatos. Como derecho individual,
su ejercicio tiende a un fin colectivo, la defensa de un interés que refiere a
una categoría de trabajadores, o la práctica de autodefensa de un derecho
violado. Como derecho de ejercicio colectivo, depende de una titularidad grupal
o de una persona ideal (el sindicato) y tiene los mismos objetivos.
·
Desde
el punto de vista histórico, la huelga es el instituto madre de todos los que
integran el derecho del trabajo y de la seguridad social. El reconocimiento de
que los trabajadores contaban con el derecho de huelga, llevó a admitir que la
libertad sindical es un derecho fundamental, necesario para racionalizar la
superación de los conflictos sociales y alcanzar gradualmente los niveles de
justicia que reclaman los asalariados.
·
Las personas ideales no pueden suplir a
los trabajadores en la conducta omisiva del trabajo, en forma directa. Pueden
los sindicatos, las asociaciones gremiales y profesionales, organizar,
promover, sostener y apoyar huelgas, en ejercicio de la libertad sindical, pero
no son las personas ideales las que dejan de trabajar y cuentan con el derecho
de suspender los contratos de trabajo para defender legítimos intereses o
derecho conculcados, dado que sólo los trabajadores pueden ejercer esas
conductas, sin que se pueda tomar sanciones en su contra.
·
Los
sindicatos acceden al derecho de huelga a partir de ejercer un derecho
colectivo, que es básico de la libertad sindical. Pero ese derecho colectivo no
se opone en absoluto al derecho de los
trabajadores de incidencia colectiva, que constituye el sustrato necesario de
la conducta de huelga. Desde esta óptica, pensar la titularidad del derecho de
huelga en exclusivo ejercicio por las asociaciones gremiales, desposeyendo a los
trabajadores de su ejercicio directo, es una forma de desvirtuar ese derecho
humano y social, que corresponde a la espontánea y libre asociación para
ejercerlo.
·
La posición antinómica que hace a la
titularidad del derecho de huelga, privando a los trabajadores de su ejercicio
autónomo y libre, para ponerlo en cabeza de las asociaciones sindicales con
personería gremial, encubre una forma represora de la huelga y agravia el
principio general de la razonabilidad de la ley, que el art. 28 de la
Constitución Nacional prescribe como parámetro constitucional para guiar al
legislador.
2.-
La regulación de la huelga en el orden constitucional. El debate del
constituyente de 1957.
·
La interpretación de la Constitución
Nacional debe realizarse con prevalencia de su contenido teleológico, como
forma de protección de las libertades de los individuos, frente a los poderes
constituidos y la conducta de terceros. El criterio ha de ser amplio y
práctico, nunca estrecho, limitado o técnico, de manera tal que en los hechos y
en la realidad se vislumbre el objetivo del constituyente. Ello conlleva la
necesidad de una interpretación armónica, adaptada a las condiciones sociales, políticas
y económicas del presente.
·
El
derecho de huelga reconocido en el art. 14 bis fue expresamente garantizado a
los gremios, entendidos estos como
pluralidad de trabajadores. En este sentido, al mencionar exclusivamente a los
“gremios” como sujetos titulares del
ejercicio de la huelga, el constituyente de 1957 ha querido lograr la más sana
y amplia protección de los derechos de los trabajadores, eliminando cualquier
restricción a las libertades fundamentales consagradas.
·
En el debate celebrado en oportunidad
de desarrollarse la Convención Constituyente de 1957, se dejó en claro que la
huelga no era un derecho de ejercicio exclusivo por parte de los sindicatos con
personería gremial. Los convencionales Jauriguiberry y Bravo, que como
informantes defendieron en el recinto el despacho de la Subcomisión de Derechos
Sociales y Gremiales, no dejaron duda en cuanto a que el derecho de huelga
tiene carácter gremial, lo cual no desposee a los trabajadores de ser titulares
del mismo, que se ejercita asociativamente por vía de una coalición para
concertar y ejercer el paro.
·
Al reconocer la existencia de un
derecho individual ejercido en forma colectiva, el Constituyente de 1957 anticipó
la noción de los derechos subjetivos de incidencia colectiva, que cuando no son
coartados o desactivados artificiosamente, resultan de ejercicio tanto de los
individuos afectados por las categorías sociales que los involucran, como las
asociaciones que ellos crean para representarlos en la defensa de los intereses
de esas categorías sociales y de los derechos que se les reconocen.
3.- El reconocimiento del derecho de huelga en las normas
internacionales de derechos humanos, en la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y en los Convenios de la OIT.
·
Múltiples son las normas supra legales
que consagran el derecho de huelga en el sentido indicado, las cuales integran
el bloque federal de constitucionalidad vigente (art. 75, inc. 22 CN) y tienen
carácter autoaplicativo. Su importancia resulta insoslayable, desde que según
ha sostenido reiteradamente nuestro Máximo Tribunal, los órganos judiciales
tienen un irrenunciable papel de evitar que el Estado Argentino incurra en una
eventual responsabilidad internacional por incumplimiento de un compromiso
internacional, por el hecho de que las sentencias judiciales integran, en los
términos indicados, el abanico de “medidas” destinadas a satisfacer la
efectividad de los derechos[i].
·
En
particular, se destaca el art. 26 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, que establece la obligación de velar progresivamente por la plena
efectividad de los derechos contenidos
en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, cuyo art. 45 en lo que
aquí interesa- prescribe que: “…c) Los
empleados y los trabajadores, tanto rurales, como urbanos, tienen el derecho de
asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses incluyendo el
derecho de negociación colectiva y el de huelga por parte de los trabajadores…”. Por otra parte, el art. 27 de la Carta
Internacional Americana de Garantías Sociales, cuya eficacia jurídica ha sido
expresamente reconocida por el Máximo Tribunal[ii],
dispone que: "Los trabajadores
tienen derecho a la huelga. La ley regula este derecho en cuanto a sus
condiciones y ejercicio”. Finalmente, el art. 11 de la Declaración Socio
laboral del Mercosur, que constituye la proclamación solemne de los derechos
sociales fundamentales reconocidos como tales en el Mercosur, prescribe que:
"1.Todos los trabajadores y las
organizaciones sindicales tienen garantizado el ejercicio del derecho de
huelga, conforme a las disposiciones nacionales vigentes. Los mecanismos de
prevención o solución de conflictos o la regulación de este derecho no podrán
impedir su ejercicio o desvirtuar su finalidad”[iii].
·
La
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos no admite una
interpretación restrictiva del derecho de asociación sindical que conduzca
restringir la titularidad del derecho de huelga a ciertos sindicatos en
detrimento de otros. En efecto, el Alto Tribunal americano ha destacado que “la libertad de asociación, en materia
sindical, reviste la mayor importancia para la defensa de los intereses
legítimos de los trabajadores y se enmarca en el corpus juris de los derechos humanos.”[iv]
En ese marco, la interpretación restrictiva del derecho de huelga, en punto a
su titularidad, no solo restringe la
libertad de asociación de un individuo, sino también el derecho y la libertad
de determinado grupo a asociarse libremente, sin miedo o temor de padecer
despidos represalias por adherir a las
medidas de acción directa que pudiere adoptar esa entidad.
·
Del
mismo modo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que “en su dimensión individual, la libertad de
asociación, en materia laboral, no se agota con el reconocimiento teórico del
derecho a formar sindicatos, sino que comprende además, inseparablemente, el
derecho a utilizar cualquier medio apropiado para ejercer esa libertad”.
Cuando la Convención proclama que la libertad de asociación comprende el
derecho de asociarse libremente con fines “de cualquier […] índole”, está
subrayando que la libertad para asociarse y la persecución de ciertos fines
colectivos son indivisibles, de modo que una restricción de las posibilidades
de asociarse representa directamente, y en la misma medida, un límite al
derecho de la colectividad de alcanzar los fines que se proponga.[v]
Concordantemente con lo expuesto, la
Corte I.D.H. “considera que el contenido
de la libertad sindical, una forma de la libertad de asociación, implica la
potestad de elección respecto de cómo ejercerla. En este sentido, un individuo
no goza del pleno ejercicio del derecho a la libertad de asociación, si en
realidad esta potestad es inexistente o se reduce de tal forma que no pueda
ponerla en práctica. El Estado debe garantizar que las personas puedan ejercer
libremente su libertad sindical sin temor de que serán sujetos a violencia
alguna, de lo contrario, se podría disminuir la capacidad de las agrupaciones
de organizarse para la protección de sus intereses”[vi].
En ese marco, siendo evidente que la huelga es uno de esos “medios apropiados”
para efectivizar la libertad sindical, ese derecho fundamental se vería
vulnerado si se limitase la titularidad de aquélla a una sola organización de
trabajadores.
·
A ello cabe aún añadir que la libertad sindical, en el contexto
de una sociedad democrática, debe ser
interpretada en el sentido de no limitar las
posibilidades de acción de las organizaciones gremiales
que expresan las voces de las disidencias en el mundo sindical. Una
interpretación restrictiva, que reconozca el derecho de huelga exclusivamente
en cabeza de las entidades sindicales con personería gremial se orientaría en
sentido contrario a las exigencias de un orden público democrático y se
erigiría, a la postre, en una limitación incompatible con las exigencias contempladas en el art.
16.2 de la CADH en el sentido de que el derecho de libre asociación “sólo puede estar sujeto a las restricciones
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en
interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para
proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.
·
A su turno, el Comité de Libertad
Sindical de la O.I.T. ha declarado que “El
derecho de huelga es corolario indisociable del derecho de sindicación
protegido por el Convenio núm. 87”[vii], precisando que “El Comité ha reconocido siempre el derecho
de huelga como un derecho legítimo al que pueden recurrir los trabajadores y
sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales”[viii]. Criterio que autoriza
a interpretar que -en su opinión, y en tanto son los trabajadores los que
pueden recurrir a la huelga- no podría limitarse la titularidad de ese derecho
ni siquiera a los sindicatos (mucho menos, a los más representativos).
·
Por otra parte, la Comisión de Expertos
en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T., ha señalado en forma
reiterada que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato
que la obtiene, privilegios que excedan de una prioridad: (i) en materia de
representación en las negociaciones colectiva; (ii) en la consulta con las autoridades;
y (iii) en la designación de los delegados ante los organismos internacionales[ix]. Enfatizamos que la
doctrina señalada resulta determinante, puesto que de ella se desprende que
-con excepción de esas tres atribuciones, únicas que podrían reconocerse con
exclusividad al sindicato más representativo- no resultaría compatible con el
principio de libertad sindical atribuir otras prerrogativas exclusivas a los
sindicatos con personería gremial en detrimento de las restantes entidades
sindicales.
·
Ambas interpretaciones han sido
categóricamente respaldadas por la Corte Federal, que, con expresa cita de los
referidos órganos de control, ha señalado que cuando el monopolio sindical
“instituido o mantenido por la ley, directa o indirectamente” trasciende los límites
mencionados “está en contradicción con las normas expresas del Convenio N° 87”[x]. Más aún, el Alto Tribunal
puntualizó en el conocido fallo “A.T.E. c/ Ministerio de Trabajo”, citando al
Comité de Libertad Sindical, que las diferencias que excedieran de dichos
límites entrañan el riesgo de acabar por favorecer o desfavorecer a un
sindicato frente a otros, cometiendo un acto de discriminación.
·
Del mismo modo, el Comité de Libertad
Sindical de la .O.I.T. ha declarado que la distinción de trato entre los
sindicatos no debería “privar a las
organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como más
representativas, de los medios esenciales para defender los intereses
profesionales de sus miembros, ni del derecho de organizar su programa de
acción, previsto por el Convenio núm. 87”[xi]. Ello adquiere principal
entidad si se repara en que el mismo Comité ha señalado que el derecho de
huelga de los trabajadores y sus organizaciones profesionales “constituye uno de los medios esenciales de
que disponen para promover y defender sus intereses profesionales”[xii].
4.- Colofón.
·
Como poder hacer, la titularidad de la
huelga corresponde a los trabajadores, las coaliciones que eventualmente los
agrupen y los sindicatos.
Se trata de un derecho público subjetivo de grupos, personas físicas e ideales.
·
No corresponde crear falsas antinomias
acerca de la titularidad del derecho de huelga, según sea ejercido por los
trabajadores, los sindicatos que los representan y/o la categoría de la
organización gremial respectiva. Tal interpretación encubre una forma represora de la huelga y
agravia el principio general de la razonabilidad de la ley contenido en el art.
28 de la Constitución Nacional.
·
El derecho de huelga reconocido en el
art. 14 bis fue expresamente garantizado a los gremios, entendidos estos como
pluralidad de trabajadores, con independencia de su sindicalización formal.
·
La titularidad de la huelga en cabeza
de los trabajadores se encuentra expresamente reconocida por normas supra
legales, que integran el bloque federal de constitucionalidad (art. 75, inc. 22
CN) y tienen carácter autoaplicativo.
·
No es posible considerar –a la luz de
las normas de Derecho Internacional del Trabajo ratificadas por la Argentina,
incluyendo el Convenio 87 de la OIT, que tiene jerarquía constitucional- que el
derecho a convocar una huelga pueda ser titularizado con exclusividad en cabeza
del sindicato con personería gremial, toda vez que: (i) El Comité de Libertad
Sindical ha señalado que no solo las organizaciones sindicales, sino también
los trabajadores, son titulares del derecho de huelga; (ii) La convocatoria a
la huelga no ha sido incluida entre las tres prerrogativas que, a juicio de los
órganos de control de la O.I.T., puede concederse en exclusividad a los
sindicatos más representativos; (iii) El CLS ha declarado –por un lado- que la
huelga es uno de los “medios esenciales” para defender los intereses
profesionales de los trabajadores, y –por el otro- que los sindicatos que no
son considerados como los más representativos no pueden ser privados de esos
medios esenciales sin vulnerar el principio de libertad sindical.
·
Con arreglo a todo lo señalado, y más
allá de que la legislación nacional en modo alguno los priva de ese derecho (art.
5 inc. d., ley 23.551), los sindicatos simplemente inscriptos no pueden ser
sustraídos del derecho a convocar una huelga sin incurrir en un acto de
discriminación que no supera el control del convencionalidad y
constitucionalidad.
Prof. Dr. Ricardo J. Cornaglia Prof. Mag. Juan I. Orsini
Director
Secretario
[i]CSJN, 04/06/2013, Díaz, Paulo
Vicente c. Cervecería y Maltería Quilmes S.A. La Ley Online; Cita Online: AR/JUR/20023/2013.
[ii]Conf. C.S.J.N., A. 1792. XLII.,
24/02/2009, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/Ministerio de Trabajo”, considerando
9º del voto concurrente de los Jueces Dres. Ricardo Luis Lorenzetti, Juan
Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni y considerando 10º del voto concurrente de
los Dres. Carlos S. Fayt y Enrique Santiago Petracchi.
[iii]La eficacia jurídica de la Declaración,
también ha sido reconocida por nuestro más Alto Tribunal (conf. C.S.J.N., A.
1792. XLII., 24/02/2009, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/Ministerio de Trabajo”,
considerando 9º del voto concurrente de los Jueces Dres. Ricardo Luis
Lorenzetti, Juan Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni y considerando 10º del voto
concurrente de los Dres. Carlos S. Fayt y Enrique Santiago Petracchi).
[iv] CIDH” Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001 (Fondo, Reparaciones y Costas), Párr. 158
[v] Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Caso Huilca Tecse Vs. Perú Sentencia de 3
de marzo de 2005 (Fondo, Reparaciones y Costas, párrafo 70
[vi] Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Caso Huilca Tecse Vs. Perú Sentencia de 3
de marzo de 2005 (Fondo, Reparaciones y Costas, párrafo 77.
[vii]“La
libertad sindical”. Recopilación de decisiones y principios del Comité de
Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, 5° ed. Revisada,
Ginebra 2006, párrafo 523.
[viii]“La
libertad sindical”. Recopilación de decisiones y principios del Comité de
Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, 5° ed. Revisada,
Ginebra 2006, párrafo 521.
[ix]En específica relación al Estado
argentino, la CEACR ha señalado que "la mayor representatividad no debería
implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan de una
prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la
consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los
organismos internacionales".C.EA.C.R. Observación individual sobre el
Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación,
1948 (núm. 87), Argentina, 2008.
[x]CSJN, 11/11/2008, “Asociación de
Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo”, considerando 8°. Criterio
reiterado en CSJN, 18/6/2013, “Asociación de Trabajadores del Estado s/ acción
de inconstitucionalidad, considerando 3°.
[xi]“Libertad sindical: Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración dela OIT”,4° ed. revisada, Ginebra, 1996, párrafo 309.
[xii]“La libertad sindical”. Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, 5° ed. Revisada, Ginebra 2006, párrafo 522.
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