Andrés Oliva, Working at Cba24nTV on Jan 08, 2014
La Cámara de Trabajo dio lugar a la medida cautelar presentada a fines del 2012. Monsanto apelará ante el Tribunal Superior.
- 1. SENTENCIA NÚMERO: uno En
la ciudad de Córdoba, a los ocho días del mes de enero del año dos mil
catorce, se reúne la Sala Segunda de la Cámara del Trabajo, integrada por
los Vocales Silvia Díaz, Luís Fernando Farías y Miguel Ángel Azar, bajo la
presidencia de la primera de los nombrados, con el objeto de dictar
sentencia definitiva en estos autos caratulados: ”CLUB DE DERECHO
(FUNDACIÓN CLUB DE DERECHO ARGENTINA) Y OTROSQUISPE, EDUARDO-QUISPE, DIEGO
RAÚL-QUISPE ESTHER MARGARITAMOLINA, CELINA LAURA-BARBOZA VACA, VANINA DE
LOS ANGELESOLIVA, DA C/ MUNICIPALIAD DE MALVINAS ARGENTINAS-AMPARO (LEY
4915) EXPTE: 218019/37”, de los que resulta: I. que a fs. 854/862, el
apoderado de la FUNDACIÓN CLUB DE DERECHO ARGENTINA, abogado Federico J.
Macciocchi, interpone recurso de apelación en contra de la sentencia
número trescientos ochenta y cinco, dictada con fecha siete de octubre de
dos mil trece, por la señora Jueza de Conciliación de Cuarta Nominación.
El presentante cuestiona la sentencia en tanto rechaza la acción de amparo
interpuesta por el impugnante entre otros amparistas, en contra del
Municipio de Malvinas Argentinas. Indica que la resolución cuestionada, ha
sido dictada en abierta violación al art. 155 de la Constitución
Provincial, que impone el deber de fundar lógica y legalmente las causas
judiciales. Imputa a la a quo haber transgredido los principios de razón
suficiente, congruencia y no contradicción. Denuncia adulteración de la
sentencia, en tanto se consigna en ella una fecha distinta a la que fue
emitida. Explica que el día siete de octubre, siendo las doce horas y
cincuenta minutos, se hizo presente en el Juzgado de Conciliación a fin de
consultar el expediente, informándole la actuaria que se encontraba a
despacho. En la oportunidad presentó un escrito en el que ponía en
conocimiento de la a quo, la existencia de un hecho nuevo, ofreciendo la
prueba respectiva. Dicho escrito, fue llevado por la actuaria ante la
señora Jueza, y pasado diez minutos aproximadamente, aquél fue recibido,
entregándosele la copia con el respectivo cargo de recepción, pero
consignando como hora las doce y cincuenta minutos, cuando
- 2. en realidad eran las
trece horas. Consultado el resto del día a través del Sistema de
Administración de Causas, el expediente continuaba a despacho. Sin
embargo, a primera hora del día martes ocho de octubre, al consultar
nuevamente, a fin de verificar si se había proveído el escrito presentado
al cierre del horario hábil del día anterior, advierte que el escrito
había sido proveído con posterioridad a la sentencia que resolvía el
proceso y en la que se suscribía como fecha el día siete de octubre. Indica
que con ello, se ha transgredido lo dispuesto por el art. 42 del CPCC y
antedatado la sentencia, glosándola al expediente, antes del escrito que
fuera cargado a las doce cincuenta horas del día siete de octubre, con la
finalidad de no considerar las circunstancias de fundamental relevancia
para el pleito que se había puesto a consideración, todo lo cual surge del
Sistema de Administración de Causas. Agrega que la sentencia impugnada se
dictó sin encontrarse firmes los actos procesales anteriores, pues se peticionó
una audiencia pública, lo que fue desechado por el Tribunal mediante
decreto de fecha cuatro de octubre, el que nunca fue notificado a su
parte. Peticiona la nulidad de la sentencia y que se ordene el dictado de
una nueva, previo proveer el hecho nuevo denunciado. FUNDAMENTOS DE LA
APELACIÓN. Primer agravio: denuncia violación a las reglas de la sana
crítica racional, pues en la fundamentación la a quo, no ha observado las
reglas de la lógica, principalmente el principio de razón suficiente. Ello
por cuanto si bien en el considerando 6) señala el plexo normativo en
materia ambiental, desde el art. 41 de la CN, los institutos que se
intentaron proteger a través de la presente acción, (arts. 11 a 13 y 19 a
21 de la ley 25.675), arts. 66 y 186 de la Constitución Provincial, leyes
locales 7343 (dec. Reg. 2131/00), leyes 9841 y 9855, sin fundamento
alguno, sostiene que el emprendimiento de la firma Monsanto, debe regirse
por la ley provincial 9855. Indica que luego de hacer un simple relato de
los pasos dados por las autoridades provinciales y municipales, para
arribar a la autorización de construcción de la planta, no brinda un solo
argumento que permita conocer porqué se aparta de los postulados de la ley
25.675, para justificar que el caso se rige por la ley 9855, omitiendo
normas de jerarquía superior que brindan mayor
- 3. protección ambiental, con
lo cual no ha observado el principio de razón suficiente. Segundo agravio:
denuncia errónea aplicación del derecho y sostiene que en el considerando
8), la a quo expone desconocimiento inexcusable del derecho al señalar que
la autorización de prefactibilidad y las tareas preliminares no
constituyen licencia ambiental, de lo que se infiere según su
razonamiento, que los institutos previstos en los arts. 11 a 13 y 19 a 21
de la 25.675, no operarían en esta etapa, sino al momento de autorizar su
funcionamiento, lo que implica desconocer el alcance y espíritu de la
referida ley. Cita jurisprudencia y colige de su lectura, que el principio
de cautela supone los estudios de impacto ambiental, pues son
determinantes para conocer acerca de la existencia o no de incertidumbre
científica en la materia, toda vez que consisten en una predicción
científica de los efectos negativos probables que una acción, de
ejecutarse, produciría sobre el ambiente. Tercer agravio: indica que al
sostener la a quo en la sentencia impugnada, que no se ha invocado ni
probado que la actividad que fuera autorizada –obra civil- provoque daño
ambiental, incurre en dos errores. El primero en cuanto viola las mismas
normas invocadas por ella, al distorsionar el proceso ambiental y sus
principios fundamentales de precaución y prevención que anticipan la
tutela ambiental, sin necesidad de demostrar el daño. El segundo, en
cuanto incurre en contradicción con el objeto de la acción de amparo y con
sus propias expresiones vertidas en el primer considerando de la
resolución impugnada la cual transcribe. Cuarto agravio: refiere que la a
quo, sostuvo además, que las ordenanzas municipales, han sido dictadas de
acuerdo con el plexo normativo ambiental vigente, cuya constitucionalidad
no ha sido argumentada por los actores”, lo que implica no haber leído
correctamente la demanda de amparo, pues en el apartado referido a la
inconstitucionalidad de las ordenanzas, el argumento del pedido se explayó
al señalarse la ilegalidad, arbitrariedad y los derechos que conculcaban.
Quinto agravio: expone que en la sentencia en crisis, se sostiene que las
ordenanzas impugnadas, son ajustadas a la normativa aplicable en materia
ambiental, las que regulan la actuación de los organismos públicos idóneos
para llevar
- 4. adelante la defensa del
ambiente y los recursos hídricos de la provincia, lo que descarta la
arbitrariedad, ilegalidad e inconstitucionalidad atribuida por demanda,
pero es del caso que la idoneidad del organismo público para defender el
ambiente no se ha probado y mucho menos puede presumirse, con lo cual ello
no implica que no hayan obrado con arbitrariedad, ilegalidad e
inconstitucionalmente. Sexto y séptimo agravio: denuncia nuevamente
violación al principio de no contradicción, en tanto la a quo, por un lado
rechaza la acción de amparo, pues en principio las obras civiles no
afectan el ambiente, y por otro, de oficio, ordena a la Municipalidad de
Malvinas Argentinas que se abstenga de autorizar el funcionamiento de la
planta hasta que no se cumpla con la evaluación de impacto ambiental y se
lleve adelante una audiencia pública, es decir que entiende que con la
obra no está en riesgo el ambiente, pero ordena una medida sin sentido de
oficio, cuando la propia Municipalidad así lo dispuso antes de la medida.
Entiende que si para la sentenciante no está en riesgo con las obras que
se intentan detener, no resulta procedente ninguna medida de oficio al
respecto, reiterando con ello lo dispuesto por la Municipalidad de
Malvinas Argentinas y la Secretaría de Ambiente. Octavo agravio: imputa
transgresión a los principios jurídicos ambientales, los que enumera
conforme lo prescripto por el art. 4 de la ley 25.675. Entiende que en el
presente caso, resulta de aplicación especialmente el principio de
prevención, que establece que las causas y las fuentes de los problemas
ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de
prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir y
el principio precautorio, que dispone que cuando haya peligro de daño
grave e irreversible la ausencia de información o certeza científica no
deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces, tendientes a impedir la degración del ambiente en función de los
costos. La a quo al rechazar la acción omitió la ponderación del Estudio
de Impacto Ambiental y la participación ciudadana, previo a la
construcción de la obra. Así, sostiene que la sentenciante, ha despreciado
el sistema constitucional vigente, al poner la legislación local por
encima de la Carta Magna y la ley 25.675, de
- 5. orden público y expresa
aplicación en todo el territorio de la Nación. Finalmente, aduce que ha
quedado acreditada la concurrencia de los presupuestos fácticos que
motivaron la acción de amparo, esto es, que no se ha cumplido con la
Evaluación de Impacto Ambiental, así como tampoco con la participación
ciudadana establecida en los arts. 19 a 21 de la ley 25.675, vulnerándose
el derecho a la información pública ambiental. Tanto la empresa Monsanto
como la Municipalidad de Malvinas Argentinas y las autoridades
provinciales han expresado que hay una gran desinformación de la opinión
pública respecto a lo que se va a realizar en el predio donde se emplaza
el emprendimiento. Solicita se revoque la resolución. Con fundamento en el
art. 375 del CPCC denuncia como hecho nuevo, que la Resolución 595 de la
Secretaría de Ambiente, por la que se aprueba el aviso de proyecto de la
empresa Monsanto Argentina SAIC, ha sido dictada en flagrante violación a
las normas que rigen su actuación interna. II. Corrido traslado a las
partes, la Municipalidad de Malvinas Argentinas lo evacua a fs. 891/896 a
través de su apoderado. En cuanto al pedido de nulidad de la sentencia,
indica que el accionante no ha dado cumplimiento a lo prescripto por el
art. 77 del CPCC, pues no ha expresado cual es el perjuicio sufrido por la
nulidad invocada, ni cuales las defensas que no ha podido oponer, por lo
que el planteo no puede prosperar. Al contestar los agravios del recurso
de apelación dijo: 1.- En cuanto a la aplicación de la norma provincial
9855, en supuesta violación al art. 41 CN y LGA, entiende que los
argumentos del impugnante solo demuestran disconformidad con lo resuelto
en la sentencia, pero no especifica cuál es el agravio que le ocasiona. No
es posible interpretar que la a quo pretende solo la aplicación de la
norma provincial, cuando claramente surge de la ordenanza Municipal, que
se deberá dar cumplimiento al estudio de impacto ambiental, previo
cualquier autorización para el funcionamiento de la planta, por lo que el
análisis efectuado por el apelante, resulta parcial y caprichoso. 2.- El
agravio referido a la supuesta errónea aplicación del derecho. Indica que
el impugnante reitera su disconformidad con lo resuelto, pero la a quo
manifiesta expresamente la necesidad de realización del estudio de impacto
ambiental, previo a la
- 6. puesta en funcionamiento
de la planta, para la etapa número uno, confirmando lo expresado en las
ordenanzas dictadas por la Municipalidad, quien solo ha dado factibilidad
a la obra civil, no permiso de funcionamiento. Por ello, interpreta que
los actores se han anticipado a la situación regulada por la ordenanza,
pretendiendo y exigiendo la realización de un estudio de impacto
ambiental, que la norma que impugnan exige para otra etapa. 3.- En
relación al tercer agravio, relacionado con el argumento de la a quo sobre
falta de invocación de prueba que acredite que la obra civil provoca daño
ambiental, manifiesta que en tanto el objeto de la acción de amparo era la
paralización o suspensión de las obras civiles que había autorizado la
ordenanza impugnada, le asiste razón a la sentenciante al afirmar que los
actores no esgrimieron cuál es el perjuicio o agravio que las obras
civiles podían ocasionarles, considerando además, que pese a la
construcción de la planta ella no entrará en funcionamiento sin el estudio
de impacto ambiental, por lo que el agravio debe ser rechazado. 4.- En
cuanto al cuarto y quinto agravio, reitera que los impugnantes solo
expresan disconformidad con lo resuelto, pues desconocen el texto y objeto
de las normas municipales que regulan la situación. Ello por cuanto de su
contenido surge que previo al funcionamiento de la planta se deberá
realizar el Estudio de Impacto Ambiental, tal como ha sido interpretado
correctamente en la sentencia impugnada. Califica de absurdo el
razonamiento del impugnante al sostener que los órganos públicos no son
los idóneos, y que la prueba de la idoneidad depende de su parte, pues en
todo caso, si entienden que el organismo encargado de realizar el estudio
de impacto ambiental no es el idóneo, correrá por su cuenta acreditar tal
circunstancia. 5.Contesta al sexto y séptimo agravio, en el que los
apelantes atribuyen contradicción a la sentenciante, en cuanto rechaza la
acción aduciendo que las obras civiles no afectan el ambiente, pero ordena
de oficio que la Municipalidad, se abstenga de autorizar el funcionamiento
de la planta sin que se cumpla con el estudio de impacto ambiental. Al
respecto sostiene que la contradicción no se verifica, pues coincide con
el propio texto de la ordenanza impugnada, resaltando que la resolución de
la a quo luce claramente en favor
- 7. del ambiente. Agrega que
en modo alguno se puede entender que los principios enunciados en la
sentencia, hayan sido obviados, por el contrario, es una reafirmación de
que deben ser protegidos, dejando a salvo la necesidad inevitable de la
realización de los estudios pertinentes previos a la autorización de la
puesta en funcionamiento de la planta, por lo que solicita, en definitiva,
el rechazo del recurso. Por último, en relación con el hecho nuevo
planteado por los actores, afirman que no les consta, pero además entienden
que nada tiene que ver con lo que se discute en este proceso, ni con las
partes intervinientes, la Provincia de Córdoba no ha sido demandada en el
presente proceso, y existen mecanismos administrativos pertinentes para el
cuestionamiento de los procedimientos administrativos en la provincia, en
caso de que entendieran que no resultan de legal forma, por lo que lo
denunciado como hecho nuevo es irrelevante, rechazando el diligenciamiento
de prueba relacionada a lo expresado por el apelante. III. A fs. 899/911,
evacuan el traslado los abogados Facundo Martínez Crespo e Ignacio Soria
en el carácter de apoderados de la firma MONSANTO SAIC. Analizan cada uno
de los agravios indicados por el impugnante en el recuso de apelación y
manifiestan. 1. En cuanto a la aplicación de la ley provincial 9855, por
sobre otras de jerarquía superior, los apelantes omiten considerar que el
propio TSJ al revocar la medida cautelar dispuesta por la Cámara,
expresamente dijo que la ley específica a aplicar era la norma cuestionada
por los apelantes, por lo que si la sentencia no hubiese aplicado dicha
ley hubiese incurrido en arbitrariedad, tal como ocurrió con la sentencia
de la Cámara que mereció un duro reproche por parte del Alto Cuerpo.
Indican que la aplicación del art. 41 de la CN y de la ley 25.675, no
excluye como ellos pretenden la aplicación de la normativa local, y si
esta era su pretensión debieron mínimamente fundar en qué aspectos aquella
norma no satisface los estándares de la Carta Magna y la ley nacional y,
en consecuencia, haber requerido su inconstitucionalidad. Reproducen el
análisis normativo efectuado por la a quo en el fallo en crisis y
concluyen que resulta incontrastable la falsedad del aserto de los
amparistas cuando imputan a la a quo que se aparta de los postulados de la
ley
- 8. 25.675, pues
concretamente la norma no exige para esta etapa del proyecto, que se
hubiera concluido la evaluación. Citan el art. 11 de la ley 25.675, art 16
de la ley 9855, art. 49 de la ley 7343, arts. 20 y 24 del decreto
reglamentario 2131/00. En ese escenario normativo, entienden que la
obligación de presentar un estudio de impacto ambiental previo, alcanza a
aquellas obras que afecten al ambiente “en forma significativa” (art. 11
de la ley 25.675), correspondiendo determinar este último extremo a las
jurisdicciones locales a través de su reglamentación, lo que en el orden
local ha sido asumido por las leyes 7343 y 9855, las que difieren la
determinación a su reglamento. El decreto 2131/00, en su art. 24 determina
para ciertos proyectos, entre los que se encuadra el de su representada,
que la autoridad competente –actual Secretaría de Ambiente- podrá por
resolución fundada, eximir la realización del estudio de impacto ambiental
en forma previa a la obra. En ese contexto, sostienen que la Secretaría de
Ambiente, con competencia exclusiva en la materia, mediante resolución
595/12, en los términos del art. 24 del Decreto 2131/00, autorizó el aviso
de proyecto, correspondiente a la Etapa 1, sujeto a veinte condiciones,
entre las que se destaca, presentar previo al inicio de la etapa
operativa, para su evaluación y aprobación del Estudio de Impacto
Ambiental, por lo que queda claro que ese estudio, a la luz de toda la
normativa analizada, es obligatorio a los fines del inicio de la actividad
en la planta, no de la ejecución de la obra civil, interpretación que
también efectuara la a quo y el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por
lo que el agravio del apelante debe ser rechazado. 2.- En cuanto al
agravio del apelante en donde señala desconocimiento del derecho por parte
de la a quo, al afirmar que la autorización de prefactibilidad, y las
tareas preliminares no constituyen licencia ambiental, descalifican las
citas jurisprudenciales efectuadas por el impugnante, en tanto efectuó una
recopilación asistemática de sentencias de primera instancia sin indicar
siquiera si se encuentran firmes y en que se relacionan con el caso de
autos, pues el objeto del presente no son las consecuencia de haber
omitido el Estudio de Impacto Ambiental cuando es exigible por las normas
aplicables, sino la innecesariedad de cumplir, en esta etapa del proyecto,
con aquella exigencia, por lo que
- 9. el agravio tampoco puede
ser atendido. 3.- En cuanto al tercer agravio, los amparistas impugnan la
afirmación de la a quo, en tanto sostiene que no se ha invocado ni probado
que la actividad que fuera autorizada –obra civil- provoque daño
ambiental, con lo cual entienden que por los principios de precaución y
prevención que anticipan la tutela al ambiente, sin necesidad de demostrar
el daño ambiental. A ello se refirió el TSJ al decir que “[…] los
perjuicios ambientales temidos sólo podrían derivar, eventualmente, de la
etapa operativa- que aún no ha sido autorizada- y no de la construcción de
la obra […], por lo que resulta cierto lo expuesto por el Alto Cuerpo y la
a quo en cuanto a que los actores no han invocado ni probado que la
construcción de la obra pueda generar algún daño ambiental, y tal omisión,
no puede ser subsanada por aplicación de los principios precautorios y de
prevención. Citan jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación. 4.- Manifiestan que los amparistas se agravian por cuanto la
sentenciante sostuvo que las ordenanzas cuestionadas han sido dictadas de
acuerdo con el plexo normativo ambiental vigente, cuya constitucionalidad
no ha sido planteada, endilgando a la a quo no haber leído el libelo
inicial, lo cual resulta desconcertante, pues en aquél, no hay una sola
línea en la que se plantee la inconstitucionalidad del plexo ambiental vigente
y aplicable esto es ley 25.675, leyes 9855 y 7343, y Decreto 2131/00. 5.-
En cuanto al cuestionamiento de la idoneidad de los organismos públicos y
de la presunción de legitimidad de los actos estatales, citan lo expuesto
por el Alto Cuerpo en la resolución recaída en los presentes autos en
relación a la actuación de los organismos públicos idóneos, con lo cual
entienden que la máxima autoridad judicial de la provincia, reconoció la
idoneidad de los organismos públicos que intervinieron en los actos que cuestionan
los actores, resultando improponible jurídica e institucionalmente la
aseveración de los impugnantes en el sentido que no puede presumirse la
idoneidad de los organismos públicos. Citan jurisprudencia y doctrina
sobre la presunción de legitimidad de los actos administrativos. 6.-
Refieren que los apelantes, denuncian por parte de la sentenciante,
violación al principio de no contradicción, que sólo existe en el planteo
de los recurrentes,
- 10. pues no alcanzan a
comprender que tanto la a quocomo el TSJ, distinguieron con meridiana
claridad las dos etapas del proyecto. Por un lado la construcción de la
planta, y por el otro, su puesta en funcionamiento, y admiten tal como lo
sostiene su mandante, que el estudio de impacto ambiental, debe cumplirse antes
de iniciar la segunda etapa, por lo que el razonamiento de la sentenciante
resulta coherente, al rechazar la pretensión de los accionantes, y ordenar
la realización del Estudio de Impacto Ambiental antes de la iniciación de
la segunda etapa. Sostienen que ha quedado claro, que el estudio de
impacto ambiental no se ha concluido, pero también que dicho
procedimiento, tal como lo entendió el TSJ, no es necesario para esta
etapa del proyecto, sino para la puesta en funcionamiento de la planta.
Agregan que su representada ha incorporado toda la información relativa a
la planta que intenta construir y a su operación, incluyendo la materia
ambiental y reporte de sustentabilidad, lo que también ha efectuado la
Municipalidad de Malvinas Argentina. Hacen hincapié en que en la
sentencia, no se han transgredido los principios del derecho ambiental que
invocan los demandantes, pues el principio precautorio se aplica cuando
haya peligro de daño grave o irreversible, extremo que no solo no ha sido
invocado en la situación de marras en relación a la construcción de la
obra civil, sino, como bien lo ha sostenido el TSJ, no es aquélla
susceptible de generar los perjuicios ambientales temidos. En relación al
hecho nuevo planteado por los amparistas y rechazado por la a quo,
entienden que ello altera los términos de la controversia, pretendiendo un
fallo extra petita, afectando el derecho de defensa en procura de violar
los efectos negativos de la cosa juzgada, por los cuales la resolución no
podrá recaer sobre materias no sometidas a controversia. El planteo
resulta extemporáneo, ya que los amparistas citan una resolución que ya
conocían y una serie de leyes y decretos reglamentarios que se presumen
conocidos desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial. Sostienen
que se pretende la anulación en un proceso en que la Secretaría de
Ambiente no es parte, lo que resulta arbitrario, violatorio de su derecho
de defensa y debido proceso, por lo que se trata de una pretensión
formalmente inadmisible. Hacen reserva de caso federal. IV. A fs.
- 11. 863/870 los abogados
Facundo Martínez Crespo e Ignacio Soria en el carácter de apoderados de la
firma Monsanto Argentina SAIC, interponen recurso de apelación, en contra
de la sentencia número trescientos ochenta y cinco, dictada por la señora
Jueza de Conciliación de Cuarta Nominación con fecha siete de octubre del
año en curso, en tanto impone las costas por el orden causado. Denuncian
falta de fundamentación, conforme lo prescripto por el art. 65 inc. 2° del
CPT, e indican que los argumentos de la a quo para su conclusión se
reducen a dos: el resultado arribado y la naturaleza de la cuestión
interpuesta. En cuanto al segundo argumento, sostienen que la formulación
resulta insuficiente, abstracta, vacía de contenido, constituyendo un
postulado aparente o dogmático. Citan doctrina y jurisprudencia del
Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba y de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Expresan que la distribución de costas por
su orden sólo es fundada en el caso de profundas y explícitas motivaciones
claramente desarrolladas en la resolución, por lo que la a quo debió haber
realizado una fundamentación basada en elementos objetivos y verificables
que demuestren lógicamente la necesidad de apartamiento del principio general
del art. 28 LPT, pues en la facultad discrecional de los jueces, juega el
deber de fundamentación. Denuncian en definitiva violación al principio
lógico de razón suficiente. En cuanto al postulado del resultado de la
cuestión, entienden también incurre en fundamentación defectuosa que
motiva la nulidad de la decisión, al haberse apartado el Tribunal de las
constancias de la causa. Los actores han sido íntegramente vencidos, al no
haber prosperado su pretensión, no existen vencimientos recíprocos que justifiquen
eximir de costas a la parte vencida, extremo que no se modifica por la
decisión tomada por el Tribunal de oficio, ordenando preventivamente a la
Municipalidad de Malvinas Argentinas no autorizar el funcionamiento de la
planta hasta no efectuarse el Estudio de Impacto Ambiental. Expresan que
la decisión resulta infundada y arbitraria, pues la eximición de costas
carece de todo sustento razonable y se funda tan solo en la voluntad del
Tribunal. Se agravian además, porque la a quo se apartó de lo dispuesto
por el art. 14
- 12. de la ley 4915, que
dispone que las costas se impondrán al vencido, y art. 28 de la LPT que
también prescribe el criterio objetivo de la derrota. En cuanto al
argumento utilizado por la a quo, al invocar el resultado de la cuestión,
entienden también resulta un fundamento defectuoso, reiterando conceptos
reseñados supra. Requieren se impongan las costas al vencido. V. Corrido
traslado a la apelada, ésta la evacua a fs. 874/876 y peticiona se rechace
el recurso incoado por el tercero interesado. Afirma que el proceso no se
dirigió contra la firma Monsanto Argentina SAIC, sino contra la
Municipalidad de Malvinas Argentinas, por lo que la participación de
aquella resulta irrelevante, atento que la cuestión planteada en el
presente es de puro derecho, donde la única prueba dirimente es la que
acredita la ausencia de la evaluación de impacto ambiental y la instancia
de participación ciudadana que prevé la ley 25.675. Tacha de inoficiosa la
actividad procesal del tercero interviniente, en tanto ninguna de sus
peticiones fueron admitidas, así como tampoco fue llamada al proceso por
ninguna de las partes. Entiende que la imposición de costas por el orden
causado encuentra sustento en el art. 32 de la ley 25.675 y 28 del CPT.
Advierte que conjuntamente con la demanda de amparo, se inició beneficio
de litigar sin gastos, el que a la fecha no ha sido resuelto. Por último
resalta que si bien la acción fue rechazada, la a quo confirma las
situaciones de hecho que motivaron la interposición del amparo, ausencia
de evaluación de impacto ambiental, falta de participación ciudadana y
ausencia de información pública ambiental. VI. Corrida vista al Ministerio
Público Fiscal, la evacua a fs. 926/957. Luego de un extenso análisis
concluye: “En definitiva, es criterio de este Ministerio Público que
corresponde ordenar a la Municipalidad de Malvinas Argentinas, que se
abstenga de emitir permiso de construcción de obra y factibilidad a
Monsanto Argentina SAIC para que esa firma pueda instalar un establecimiento
industrial consistente en una planta secadora de granos, en tanto y en
cuanto no se realice el estudio de impacto ambiental. Asimismo,
corresponde declarar la inconstitucionalidad de las autorizaciones
emanadas de la Municipalidad de Malvinas Argentinas a través de las
Ordenanzas 808/12 y 821/13, en atención a surgir patente la violación del
art. 41 de
- 13. la C.N. y 11 de la
L.G.A.”. En estos términos, dictado el decreto de autos, la causa ha
quedado en estado de ser resuelta. El Tribunal se planteó la siguiente
cuestión: ¿resulta procedente la apelación deducida y, en su caso, qué
pronunciamiento corresponde dictar? Practicado el sorteo de ley los
Vocales emitirán sus votos en el siguiente orden: Silvia Díaz, Luis
Fernando Farías y Miguel Ángel Azar.A LA ÚNICA CUESTIÓN LA SEÑORA VOCAL DE
CÁMARA DOCTORA SILVIA DÍAZ, DIJO: I. En cuanto al juicio de admisibilidad
formal, se debe decir que los recursos fueron deducidos tempestivamente, y
cumplimentan con los requisitos exigidos por los arts. 89 y 95 del CPT,
por lo que corresponde resolver sobre su procedencia sustancial, abordando
en primer lugar, el tratamiento del recurso de apelación de los
amparistas. II. Planteo de nulidad de la sentencia: En nuestro sistema
recursivo no se encuentra previsto el recurso de nulidad, por lo cual a
través del recurso de apelación se pueden denunciar los vicios de nulidad
por violación a las formas y solemnidades que prescriben las leyes.
Conforme los términos en que la normativa contenida en la ley 7987 regula
el recurso de apelación, no resulta admisible la incorporación de prueba,
así como tampoco la denuncia de hechos nuevos. Por otra parte en relación
al instituto de la nulidad, tanto la doctrina como la jurisprudencia son
contestes en afirmar, que el criterio de la interpretación de las normas
que lo regulan debe ser restrictivo y que en caso de duda sobre la validez
de un acto procesal, debe dársele preeminencia. A la luz de estos
conceptos veamos si del relato de los hechos efectuado por el impugnante,
se verifica el vicio denunciado. Ataca de nulidad la sentencia por cuanto
sostiene que la fecha contenida en ella resulta antedatada. Al fundar el
planteo, destaca que presentó un escrito con cargo de fecha siete de
octubre del año dos mil trece a las doce horas y cincuenta minutos y el
expediente se encontraba a despacho, según se le informara en barandilla
del Tribunal, donde permaneció hasta las trece horas. Consultado el
Sistema de Administración de Causas durante el resto de la jornada no hubo
cambio en la ubicación del expediente, sin embargo a la primera hora del
día ocho se encontraba cargada la sentencia con fecha siete de octubre,
habiéndose
- 14. proveído su escrito con
posterioridad. En primer lugar se debe decir, que el Sistema de
Administración de Causas, en desarrollo permanente en lo que hace al
camino de la digitalización de expedientes, funciona por el momento como
facilitador de la tarea y gestión de los operadores judiciales, sirviendo
de instrumento de seguimiento de las actuaciones obrantes en el expediente
en soporte papel, las cuales sí revisten el carácter de instrumentos
públicos y por lo tanto dan plena fe por sí mismos de su fecha, firma y
contenido, por lo cual las constancias objetivas de la causa no permiten
verificar los hechos narrados por el impugnante. Además, tampoco el
recurrente expuso de qué manera el escrito presentado, y según sus
afirmaciones proveído con posterioridad a la sentencia recaída en autos,
podría haber cambiado la decisión de la a quo, e incidir de tal manera,
que hubiere generado un resultado contrario al arribado en el resolutorio
en crisis. La gravedad de las deficiencias apuntadas en relación con el
efecto que se pretende en el proceso, determinan la improcedencia del
planteo. III. 1.-Relación de los hechos: 1.Acción de amparo: La acción de
amparo ha sido interpuesta en contra de la Municipalidad de Malvinas
Argentinas, a efectos de que se declare la inconstitucionalidad de la
ordenanza número 808/2012, dictada por dicho municipio, por la que se
autoriza a la empresa Monsanto Argentina SAIC, a realizar las tareas
preliminares para la obra de la Planta Secadora de Granos, ubicada en Ruta
A 188 Km 9 ½ de la ciudad de Malvinas Argentinas, y se ordene a dicho
municipio se abstenga de emitir permiso de construcción de obra y factibilidad
a la firma Monsanto, para que pueda instalar el establecimiento
industrial, en tanto no se cumplimenten los diversos procedimientos
aplicables en materia ambiental que establecen las leyes 25.675 y 9841. El
planteo se fundamenta: a.- La acción intentada es el medio idóneo para la
protección de los derechos conculcados conforme lo prescripto por el art.
43 de la CN, 48 Constitución Provincial, ley 4915, así como también el
Pacto de San José de Costa Rica art. 75 inc. 22 de la CN. b.- El requisito
de actualidad de la lesión, restricción y alteración se encuentra
acreditado, atento que la situación fáctica es pública y notoria. La firma
Monsanto ha iniciado la ejecución de obra en el predio
- 15. ubicado en la ciudad de
Malvinas Argentinas, como consecuencia del obrar arbitrario e ilegal de la
demandada, que otorga la autorización, sin reparar en el menoscabo al
medio ambiente, en tanto ésta tendrá como objeto, el tratamiento y
acondicionamiento de semillas de maíz con una capacidad máxima de producción
para tres millones y medio de hectáreas, de lo cual resulta que es una de
las dos plantas más grandes en el mundo, y no obstante ello, no se ha
cumplimentado con procedimientos previos establecidos en la ley 25.675,
para toda obra o actividad que sea susceptible de degradar el ambiente,
como son el procedimiento de evaluación de impacto ambiental (art. 11 de
la ley 25.675) y la consulta o audiencia pública (arts. 19, 20 y 21 de la
ley 25.675). c.- El presente caso encuadra en lo dispuesto por el art. 4 de
la ley 25.675, particularmente el principio de prevención. d.- Se
incumplió con la ley provincial 9841, a la que el municipio adhirió, arts.
14 a 16, en el marco de objetivos generales y particulares en materia
ambiental. e.- Monsanto produce una semilla, el maíz MON810, a la que se
le han injertado genes –por lo que se trata de una variedad transgénica-,
la que durante su ciclo vital, en cada una de sus células, secreta una
sustancia tóxica. Contiene entre otros genes implantados, unos que las
convierten en resistentes a los antibióticos de uso común en medicina los
humana. Estas toxinas no son inocuas para seres humanos e impactan en el
ambiente. f.- En la planta se desarrollará otro producto, el que
comercialmente se denomina “intacta”, semilla que soporta el glifosato y
el glufosinato. Este producto generará altos niveles de contaminación y
daño ambiental. g.- También producirá impacto ambiental el procedimiento
que la planta empleará en cuanto al curado de las semillas, consume gran
cantidad de agua y genera una importante cantidad de líquidos residuales
altamente peligrosos que la semillera debe desechar, desconociéndose el
procedimiento para ello. h.- El art. 5 de la ley 25.675 obliga a los
distintos niveles de gobierno a integrar en todas sus decisiones y
actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el
cumplimiento de los principios enunciados en dicha
- 16. ley, lo que ha sido
soslayado por la Municipalidad de Malvinas Argentinas. i.- El obrar del
Municipio atenta además, contra los derechos reconocidos por el art. 41 de
la CN, específicamente contra el derecho esencial a gozar de un ambiente
sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano. j.- El Municipio
también ha omitido el derecho de participación y de acceso a la información
ambiental contenido en la mencionada norma y los arts. 16, 17, 18 y cc de
la citada ley. k.- El procedimiento seguido por el Municipio afecta el
principio de legalidad, pues soslaya la prohibición de dictar
disposiciones que alteren los derechos y garantías constitucionales,
constituyendo la legalidad y razonabilidad los límites infranqueables en
el Estado de Derecho.2.- Informe del art. 8 de la ley 4915: Al evacuar el
informe, la Municipalidad de Malvinas Argentinas expone: a.- En primer
lugar sobre la negación de los hechos expuestos por los amparistas, la
improcedencia formal y sustancial de la acción intentada. b.- Con respecto
a esta última, sostiene que no existe arbitrariedad e ilegalidad
manifiesta, tampoco actualidad e inminencia en la producción de menoscabo
alguno a los derechos de los actores, toda vez que la empresa Monsanto no
ha iniciado la etapa operativa. Hace saber que la Municipalidad no ha
autorizado a la firma Monsanto a construir una planta clasificadora de
semillas, no ha dictado acto administrativo alguno en ése sentido.
Entiende que el organismo que debe realizar dicha autorización es la
Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba, autoridad de aplicación
de la legislación ambiental, que además se encuentra facultada a llamar a
una audiencia pública. Fue dicha Secretaría que, por resolución 595/2012,
autorizó el aviso de proyecto de la etapa 1, planta de acondicionamiento
de semillas maíz y la ejecución quedó condicionada a la realización de un
Estudio de Impacto Ambiental, conforme lo establecido por el decreto
2131/00, art. 24. Entiende que los amparistas debían haber dirigido su
acción en contra de la Autoridad de Aplicación, no en contra del
municipio. c.- Por último argumenta sobre la improcedencia del pedido de
declaración de inconstitucionalidad y solicita su rechazo. Ofrece prueba y
hace reserva de Caso Federal. 3.- Resolución de Primera
- 17. Instancia: La a quo,
luego de analizar la normativa aplicable al caso, art. 41 de la CN; ley
25.675; Constitución de la Provincia de Córdoba; ley provincial 7343;
decreto provincial 2131/00; ley 9841 y 9855, concluye que: a) las
autorizaciones dadas a la firma Monsanto Argentina SAIC, por parte de la
Municipalidad de Malvinas Argentinas, mediante las Ordenanzas 808/2012,
821/2013, no importan permiso alguno en materia ambiental; b) el Estudio
de Impacto Ambiental no se impone como requisito previo en esta etapa, por
el contrario, es de obligado cumplimiento para el inicio de su faz
operativa. Al respecto, expresamente señala “Para el funcionamiento de la
planta, actividad que podría degradar el ambiente y afectar la calidad de
vida de la población, deberá previamente realizarse los procedimientos de
EIA”; c) los permisos otorgados por la Municipalidad son limitados a las
tareas preliminares y la primera etapa de la obra de construcción; d) los
amparistas no han invocado ni probado que la actividad que fuera
autorizada –obra civil- provoque daño ambiental; e) el acto lesivo
invocado no ostenta carácter de ilegal o arbitrario, pues la conducta de
la Municipalidad no ha transgredido las normas positivas, por el contrario
lucen ajustadas a derecho por lo que rechaza el amparo; f) invoca el
principio protectorio de la ley 25.675 y su obligatoriedad de cumplimiento
por parte de los jueces, ante efectos degradantes de las actividades, por
lo que asumiendo dicho rol, ordena a la Municipalidad de Malvinas
Argentinas se abstenga de autorizar a Monsanto Argentina SAIC, la puesta
en funcionamiento de la etapa operativa de la Planta de Acondicionamiento
y/o Secadora de Maíz, pues ésta es la fase que podría acarrear los
perjuicios previstos por la ley hasta tanto no se realice el Estudio de
Impacto Ambiental, preservando el derecho a la información, y en su caso a
la celebración de la audiencia pública. III. 2.- Conforme los hechos
relacionados, nos encontramos en un proceso de amparo, que cumple una
doble función: de protección al ciudadano en sus garantías fundamentales y
a la Constitución, al resguardar la inviolabilidad de sus preceptos, ya
sea por normas generales contrarias a dichos preceptos o por actos de
autoridad que vulneren el contenido o los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución. Conforme lo
- 18. expresado corresponde en
primer término individualizar el derecho que por la presente acción se
pretende tutelar, sus características y marco jurídico que lo regula, a
partir de la norma constitucional que lo reconoce, y en consecuencia,
determinar si ha sido conculcado por parte de la Municipalidad de Malvinas
Argentinas. Atento los términos en que quedó trabada la litis, el objeto
de la acción de amparo, se dirige a requerir que el Municipio de Malvinas
Argentinas se abstenga de emitir permiso de construcción de obra y
factibilidad a la empresa Monsanto Argentina SAIC, para que la firma pueda
instalar un establecimiento industrial consistente en una “planta secadora
de granos”, en un predio ubicado en dicho Municipio a la altura de la Ruta
A 188, Km. 9 ½, en tanto y en cuanto no se cumplimenten los diversos
procedimientos aplicables en materia ambiental establecidos por la Ley
General del Ambiente N° 25.675, en especial la realización del
correspondiente estudio de impacto ambiental y la previa celebración de
una audiencia pública. Sustancialmente los amparistas sostienen, que el acto
tachado de inconstitucional transgrede el derecho al ambiente consagrado
en el art. 41 de la CN. Al respecto,la Municipalidad de Malvinas
Argentinas sostuvo que no autorizó a la firma Monsanto a construir una
planta clasificadora de semillas, que no ha dictado acto administrativo
alguno en ése sentido, que el organismo que debía realizar dicha
autorización era la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba,
autoridad de aplicación de la legislación ambiental, quien además se
encuentra facultada a llamar a una audiencia pública. Refirió además, que
fue dicha Secretaría que, por resolución 595/2012, autorizó el aviso de
proyecto de la etapa 1, planta de acondicionamiento de semillas de maíz, y
que la ejecución quedó condicionada a la realización de un estudio de
impacto ambiental, conforme lo establecido por el art. 24 del decreto
2131/00. Así planteada la disputa, corresponde advertir que no integran la
controversia el carácter contaminante o no de la empresa o que ella pueda
o no generar daño ambiental, cuestiones que, en el caso, exceden la
materia sometida a la competencia de este Tribunal. Tampoco se encuentra
en discusión la necesidad del estudio de impacto ambiental y de la
audiencia pública como instancia
- 19. obligatoria (Arts. 11,
20 y 21 ley 25.675), sino que la controversia radica en determinar la
oportunidad en que dichos recaudos deben ser cumplimentados. El tema
objeto de resolución resulta complejo, en tanto involucra desde lo
procesal una acción especial, como lo es la acción de amparo, reconocida
expresamente en el art. 43 CN, que dispone “Toda persona puede interponer
acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio
judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o
de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y
garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el
caso el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se
funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción […]en lo
relativo a los derechos que protegen al ambiente […] así como a los
derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme
a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.
[…]. A partir de la inclusión en la Carta Magna de esta norma, el amparo
ambiental tiene jerarquía constitucional y se lo reconoce como la herramienta
más importante para accionar frente a cualquier violación, en el caso, lo
vinculado con el derecho a la protección del ambiente, a su preservación.
Desde lo sustancial la cuestión a decidir, tal como surge de lo ya
expresado, involucra la problemática ambiental, reconocida en el art. 41
CN y comprendida en los llamados derechos humanos de tercera generación,
los que como señala Lorenzetti, surgen como respuesta al problema de la
contaminación de las libertades, en cuanto fenómeno que genera la
degradación de las libertades por los nuevos avances tecnológicos, esto
es, la calidad de vida, el ambiente (LORENZETTI, Ricardo L., Las normas
fundamentales de Derecho Privado, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1995, p.
113) o, como señalan otros autores, el derecho al desarrollo y el respeto
al patrimonio común de la humanidad, que resultan amenazados. Tanto la
doctrina como la jurisprudencia son contestes en afirmar que la forma
clara para defender estos derechos ante los tribunales, es a través de la
acción
- 20. de amparo ambiental,
”[…] creación autónoma efectuada por los constituyentes del año 1994,
quienes desde el juego armónico de los arts. 41 y 43 de la CN, articularon
claramente su establecimiento y dieron el puntapié fundacional del “amparo
ambiental” como la forma rápida, y de manera menos formal con la que se
puede acceder a la justicia para lograr de forma inmediata el cese o la
suspensión de una actividad que, por sus características primarias,
objetivas o aparentes, pueda infligir un daño al ambiente o a la vida de
cualquier especie que, tal vez, sea irreparable. […] de acuerdo con las
claras exposiciones de los fallos que en materia ambiental se han dictado
desde la Corte, después de l994 –y desde allí hacia abajo por el resto de
los tribunales que de buena manera fueron acogiendo esta doctrina-, nos
encontramos ante una figura nueva que, por su simpleza, velocidad y
carencia de requisitos formales, permite cumplir su cometido […]”
(AGUILAR, Mariano J., El amparo y la justicia Ambiental, Ed. Cathedra Jurídica,
Buenos Aires, 2010, pp. 119/120). La posición sustentada por el autor es
la adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que en diversos
pronunciamientos ha dejado de lado el estudio formal de la causa, extremo
que la hubiera inhabilitado para sentenciar o dictar una medida cautelar
solicitada (Vé. “Salas, Dino y otro c/ Provincia de Salta y otro s/daño
ambiental. Principio precautorio” del 29/12/2008). Consecuentemente, se
trata de un amparo de características particulares, que requiere un tratamiento
especial. Desde la perspectiva sustancial no se debe soslayar que la
protección del ambiente a partir de la reforma constitucional de mil
novecientos noventa y cuatro, tiene jerarquía de derecho humano
fundamental, por lo cual su reglamentación y aplicación por las
autoridades, integra el núcleo duro del orden público ambiental (art. 3
ley 25.675). Esta particularidad impone necesariamente que, previo al
examen concreto de la pretensión esgrimida en autos, se establezcan
algunas precisiones normativas y conceptuales liminares, a fin de
identificar la base normativa aplicable y el sentido asignado a los
términos involucrados; y determinar con claridad el marco teórico de la
cuestión a examinar, sin perder el sentido de los lineamientos tutelares de
la norma fundamental y
- 21. normas internacionales
que rigen la materia ambiental. La reforma constitucional del año mil
novecientos noventa y cuatro, incorporó al Capítulo Segundo, en los
“Nuevos derechos y garantías” dos normas, los artículos 41 y 43, a través
de las cuales se armonizó la defensa del ambiente y determinó la
estructura de la pirámide jurídica, estableciendo normas de presupuestos
mínimos de protección desde la Nación y dejando a las Provincias el
dictado de las que fueren necesarias para su complementación. De tal
manera, el art. 41 CN establece: "Todos los habitantes gozan del
derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y
para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes
sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de
recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la
protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para
complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se
prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o
potencialmente peligrosos, y de los radiactivos" (el resaltado
corresponde al Tribunal). La norma en examen permite advertir una
competencia legislativa concurrente, pero signada por una relación de
complementariedad de las normas provinciales respecto de las de orden
nacional, “con un valor superior de la leyes nacionales en relación con las
provinciales” (Vé GONZÁLEZ ARZAC, Felipe, “El artículo 41 de la
Constitución Nacional y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, en GOZAINI, Osvaldo A., (comp.), Responsabilidad Ambiental,
Ed. Belgrano, Buenos Aires, 1999, p. 123). A su vez la Provincia de
Córdoba, en consonancia con las garantías de la Constitución Nacional, ha
establecido en su Constitución normas de carácter tutelar. En su art. 11
dice: "El Estado Provincial resguarda el equilibrio ecológico,
protege el medio ambiente y preserva los recursos
- 22. naturales”. El art. 66
prescribe: “Toda persona tiene derecho a gozar de un medio ambiente sano.
Este derecho comprende el de vivir en un ambiente físico y social libre de
factores nocivos para la salud, a la conservación de los recursos
naturales y culturales y a los valores estéticos que permitan
asentamientos humanos dignos, y la preservación de la flora y la fauna. El
agua, el suelo y el aire como elementos vitales para el hombre, son
materia de especial protección en la Provincia. El Estado Provincial
protege el medio ambiente, preserva los recursos naturales ordenando su
uso y explotación, y resguarda el equilibrio del sistema ecológico, sin
discriminación de individuos o regiones. Para ello, dicta normas que
aseguren: 1. La eficacia de los principios de armonía de los ecosistemas y
la integración, diversidad, mantenimiento y recuperación de recursos. 2.
La compatibilidad de la programación física, económica y social de la
Provincia, con la preservación y mejoramiento del ambiente. […] 4. La
asignación prioritaria de medios suficientes para la elevación de la
calidad de vida en los asentamientos humanos”. Asimismo el art. 53
establece “La ley garantiza a toda persona, sin perjuicio de la
responsabilidad del Estado, la legitimación para obtener de las
autoridades la protección de los intereses difusos, ecológicos o de
cualquier índole, reconocidos en esta Constitución”. Finalmente, el art.
59 determina “La salud es un bien natural y social que genera en los
habitantes de la provincia el derecho al más completo bienestar
psicofísico, espiritual, ambiental y social. El Gobierno de la Provincia
garantiza este derecho mediante acciones y prestaciones promoviendo la
participación del individuo y de la comunidad […]”. La extensa reseña de
la normativa contenida en la Constitución de la Provincia, tiene como
objetivo mostrar la decisión del constituyente de asegurar la protección
del derecho a un ambiente sano, exigiendo que el Estado asuma frente a los
habitantes de la provincia este deber de garantía. En esta identificación
de la base normativa no debe omitirse la trascendencia jurídica que
presenta, que la tutela del ambiente también encuentre reconocimiento a
nivel internacional en la Declaración de Naciones Unidas sobre el medio ambiente,
en la Convención Americana de Derechos
- 23. Humanos, en el Pacto
internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San
Salvador), adoptado por la Asamblea General de la Organización de Estados
Americanos en El Salvador, el diecisiete de noviembre de mil novecientos
ochenta y ocho, ratificado por ley 24.658), los que a partir de mil
novecientos noventa y cuatro, tienen rango constitucional (art. 75 inc. 22
CN). Estos instrumentos, además de garantizar el derecho a un ambiente
sano, imponen a los Estados partes que promuevan la protección,
preservación y mejoramiento del ambiente. Relevada la base normativa desde
la perspectiva constitucional, nacional e internacional, corresponde
establecer algunas precisiones conceptuales. En primer término
encontrándose involucrado el ambiente, bien jurídico de titularidad
colectiva y público, desde la perspectiva de su uso y goce, y en tanto han
sido tratados como intereses difusos o como intereses de incidencia
colectiva, corresponde previamente precisar el alcance de dichos
conceptos. La doctrina especializada ha sostenido que “Son intereses
difusos los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en
cuanto integrantes de grupos, clases o categorías de personas, ligadas en
virtud de la pretensión de goce por parte de cada una de ellas de una
misma prerrogativa [...] Son intereses colectivos aquellos que tienen como
portavoz al ente exponencial de un grupo ocasional, es decir, una
estructura organizativa no limitada a una duración efímera o contingente,
sino individualizable como componente sociológico concreto, dentro de la
colectividad general; y en ese sentido, los intereses difusos se traducen
en colectivos, a través de un procedimiento de sectorización y
especificación” (AMÁBILE CIBILS, Graciela María, Problemática de la
Contaminación ambiental, Ed. Educa, 2008, pp 72/73). Por su parte, Lorenzetti
señala que es característico de los intereses difusos su indivisibilidad:
si son generales y no hay relación de inmediatez en el disfrute, no hay
posibilidad de dividir su goce. (LORENZETTI, Las normas fundamentales de
Derecho Privado, ob. cit., p. 167). Esto marca la relevancia de la
problemática ambiental y la amplitud de su regulación,
- 24. modificando inclusive
los parámetros clásicos de tratamiento de distintos institutos, en el
caso, vinculado con la legitimación activa se asume una postura amplia, como
criterio dominante en la doctrina especializada. En esta perspectiva
Lorenzetti clasifica los intereses en: “a) interés individual; b) interés
pluriindividual homogéneo; c) interés transindividual colectivo, en el que
el titular del interés es el grupo y resulta legitimado; d) intereses
transindividuales difusos, que importan a la sociedad en su conjunto o
bien a una generalidad indeterminada de sujetos; e) interés público en el
que se legitima al Estado para la defensa de un interés general” (LORENZETTI,
Las normas fundamentales de Derecho Privado, ob. cit., pp. 167/168). “En
el interés individual, plurindividual y grupal hay una relación directa
con su titular. Este vínculo se asemeja a la misma noción difundida en el
Derecho Privado Patrimonial: disfrute sobre un bien o una cosa, calcada
sobre el modelo del dominio; hay una relación de inmediatez. En cambio,
hay otros intereses que importan a la sociedad en su conjunto o bien a una
generalidad indeterminada de sujetos. Estos son los transindividuales generales,
que pueden referirse a toda la comunidad o a un grupo, con mayor o menor
cohesión en función del interés más o menos determinado. La titularidad es
difusa porque no hay un vínculo directo entre una persona y ese tipo de
interés […]”. Si el interés de las situaciones jurídicas tradicionales
(derecho subjetivo e interés legítimo) se caracteriza por ser diferenciado
o individualizado, la condición propia del interés difuso es la de ser,
sustancialmente indiferenciado, y consecuentemente, al igual que los
intereses colectivos, son considerados intereses supraindividuales (CSJ de
Santa Fe “Federación de Cooperadoras Escolares (Dpto Rosario) c/ Provincia
de Santa Fe”, voto del doctor ULLA, JA, 1991 –IV – p. 293). “Se llaman
intereses difusos porque están desparramados o compartidos entre todos
cuantos componen esa sociedad o ese grupo porque no pertenecen
individualmente a una persona o varias, sino a todo el grupo a que esos
intereses afectan, compartidos por todos […]”. (BIDART CAMPOS, Intereses
difusos, derecho a la preservación del ambiente y derecho a la salud y la
vida, ED- 154 - p. 710).
- 25. Esta conceptualización
tiende a evitar la confusión de los intereses difusos de carácter
colectivo, con lo tratado en el caso “Halabi”, en el que la mayoría de la
Corte Suprema sienta criterio en un supuesto de ausencia de regulación en
nuestro derecho, de una reglamentación del ejercicio efectivo de las
denominadas acciones de clase, derechos de incidencia colectiva referentes
a intereses individuales homogéneos. En la especie, Andrés Gil Domínguez
sostiene que desde una perspectiva de teoría general y de dogmática
constitucional, la fórmula “derechos de incidencia colectiva en general”,
aloja tanto a los derechos colectivos indivisibles (objetivamente colectivos)
como a los derechos colectivos individuales homogéneos (subjetivamente
colectivos)” (Gil Domínguez, Andrés, “Los derechos de incidencia colectiva
individuales homogéneos”, diario La Ley, año LXXII N° 169, 3/9/08, t. La
Ley 2008-E). La distinción resulta relevante, en primer término porque son
clases de derechos diferentes, e involucra diferentes perspectivas de
análisis, no sólo respecto de la concepción que se debe asumir respecto
del fondo de la cuestión, sino inclusive en cuanto a temas procesales como
por ejemplo la legitimación, ya que, si se confunden los derechos
ambientales de incidencia colectiva con un interés colectivo individual
homogéneo como el tratado en “Halabi”, se restringe su consideración y se
omite la valoración, en toda su magnitud, de la regla establecida por la
Constitución Nacional y tan grave como ello, de la regulación prevista en
el art. 30, ley 25.675, supuesto que desde la perspectiva normativa lo
distingue completamente. Adviértase que el caso “Halabi” se cuestiona la
constitucionalidad de la ley 25.873 y su decreto reglamentario 1563/2004,
en cuanto disponen que los prestadores de servicios de telecomunicaciones
deben tener recursos humanos y tecnológicos necesarios para la captación y
derivación de las comunicaciones que trasmiten y conservar la información
por diez años, a fin de suministrarla al Poder Judicial y al Ministerio
Publico cuando lo soliciten. La Corte, en el caso, advierte que la falta
de regulación del procedimiento para la defensa de los derechos de incidencia
colectiva y de los individuales homogéneos “constituye una mora que el
legislador debe solucionar”. Indudablemente,
- 26. “Halabi” no resulta de
aplicación al caso de autos, no sólo porque los derechos involucrados son
diferentes y la diferencia es sustancial y determinante, sino también
porque en materia ambiental y precisamente en lo referente a la
legitimación, ya está regulado por la ley 25.675 ya citada. En ese orden,
no debe soslayarse que esta ley en la parte final de su art. 30, establece
“Sin perjuicio de lo indicado precedentemente toda persona podrá
solicitar, mediante acción de amparo, la cesación de actividades
generadoras de daño ambiental colectivo” (el destacado corresponde al
Tribunal). La fórmula consagrada es más amplia que la contenida en la
propia Constitución (art. 43, 2° párrafo). Al conceder la facultad de
iniciar acción de amparo anteponiendo al término de clase “persona” el
vocablo “toda”, impide que algún sujeto incluido en el término de clase,
quede excluido de la facultad concedida. Luego, no sólo la legitimación
está regulada, sino que además se le ha asignado una amplitud que no se
condice con la interpretación que se postula a partir del precedente
“Halabi”. Otra aclaración que resulta pertinente es la distinción entre
competencia judicial, competencia legislativa y ejercicio del poder de
policía en materia ambiental. Cierto es, que la Corte en el precedente
“Roca Magdalena C/ Provincia de Buenos Aires s/inconstitucionalidad” (LL
1996-B-137), señaló que en los casos en que se ponen en tela de juicio
cuestiones concernientes al derecho público local, debe respetarse la
competencia de las jurisdicciones locales frente a la competencia
originaria de la Corte, en clara muestra de reconocimiento de las
autonomías provinciales y consecuentemente, ello involucra un
reconocimiento de las facultades asignadas a las autoridades locales para
aplicar criterios de protección ambiental que consideren conducentes para
el bienestar de la comunidad para la que gobiernan. Ahora bien, lo
indicado en modo alguno involucra que los jueces o las autoridades locales
estén facultados a violentar los presupuestos mínimos establecidos en la
ley general de ambiente. Como ya se estableciera precedentemente, el art.
41 de la Constitución Nacional, establece que la base normativa
corresponde a la Nación, que determina las normas de presupuestos mínimos
de protección y las provincias deben acatar su
- 27. interpretación sin que
tengan la posibilidad de desviarse de su mandato. En esta perspectiva, el
art. 6 de la ley 25.675 regula lo que debe entenderse por presupuesto
mínimo, su carácter común para todo el territorio nacional, su objeto y
contenido, exigencias -se reitera- a la que no pueden sustraerse las
autoridades locales ni los jueces. Lo expresado en orden a la preeminencia
de la legislación nacional encuentra sustento directo en el Art. 4 de la
ley 25.675, que dispone: “La interpretación y aplicación de la presente
ley, y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política
ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios:
Principio de congruencia: la legislación provincial, municipal referida a
lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la
presente ley; en caso que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra
norma que se le oponga”. Tal como se indicara no hay dudas de la jerarquía
normativa establecida desde el Art. 41 de la CN y reglamentada en la
citada ley. Finalmente, para cerrar el marco normativo piramidal no debe
soslayarse que el art. 3 de la ley, establece el carácter de orden público
del régimen al disponer “La presente ley regirá en todo el territorio de
la Nación; sus disposiciones son de orden público y se utilizarán para la
interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia,
la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y
disposiciones contenidas en ésta”. Luego, en materia ambiental no se puede
convenir, regular o autorizar nada fuera de los principios y derechos
consagrados en la norma, ellos conforma el núcleo duro, no disponible por
ningún sujeto individual o colectivo, público o privado. Esto así, el bien
jurídico tutelado por el derecho ambiental es el derecho humano al
ambiente, la calidad de vida, y también otros valores, a los cuales alude
la Constitución Nacional, luego de la reforma de mil novecientos noventa y
cuatro, entre ellos, los recursos naturales, la diversidad biológica,
etcétera (Vé CIBILS, Problemática de la contaminación Ambiental, Ob. cit.,
p. 21). A su vez, se conceptualiza ambiente como el entorno o medio, como
conjunto de elementos naturales o inducidos por el hombre que interactúan
en un espacio o tiempo determinado. Conjunto de elementos y fenómenos
- 28. como clima, suelo, otros
organismos que condicionan la vida, el crecimiento y la actividad de los
organismos vivos (MORELLO, Augusto M. CAFFERATTA, Néstor A., Daño
Ambiental de Incidencia Colectiva, Ed. Rubinzal –Culzoni Editores, 2004,
p. 97). Del concepto reseñado se infiere, y así lo considera la doctrina,
que el hombre integra el ambiente, es parte de él y su actividad incide
sobre la calidad de los elementos que dinámicamente se acumulan. (MORELLO
-CAFFERATTA, Visión Procesal de Cuestiones Ambientales, ob. cit., p. 98).
Los conceptos reseñados marcan que la materia involucrada se sustenta en
una forma completamente nueva de abordar la ciencia, la tecnología y la
realidad condicionada por ella, que se basa en el principio del desarrollo
sustentable y la gestión global del ambiente. De tal manera es menester
tomar en consideración que en materia de Derecho Ambiental, es importante
restaurar lo dañado, pero se aspira fundamentalmente a la prevención, y
esto es así porque la calidad del entorno reviste la categoría de valor
colectivo, lo cual significa parte integrante del bien común. En ese marco
el principio de prevención, es considerado como un meta principio, está
por encima de todos, es la directriz en materia ambiental, y establece que
“las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en
forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos
que sobre el ambiente se pueden producir” (art. 4, ley 25.675). Para ello
la Ley General del Ambiente predispone instrumentos de política y gestión
ambiental, entre los cuales se encuentran, el ordenamiento ambiental del
territorio, o sea la ubicación de los emprendimientos en los lugares más
apropiados y la evaluación de impacto ambiental (art. 8 ib), este último
desarrollado en los arts. 11, 12 y 13, ley 25.675, y asociados a ellos la
participación ciudadana (arts. 19, 20 y 21, ley 25.675). Como instrumento
de política y gestión ambiental, la Evaluación de Impacto Ambiental, a
través de la cual el Estado pretende operativizar los principios
constitucionales y legales que rigen la materia, contempla no sólo la
dimensión natural del ambiente sino también cuestiones sociales,
económicas y culturales. Se trata de un procedimiento administrativo
ambiental básicamente preventivo, es una herramienta con
- 29. la que cuenta el Estado
para actuar en la etapa del predaño ambiental, conforma un análisis a
futuridad de especial significación, en la medida que constituye un
instrumento que cumple un rol básico en la anticipación de las
consecuencias negativas, ambientales y sociales de un emprendimiento. En
esta perspectiva es de insoslayable consideración que la Evaluación de
Impacto Ambiental, aparece como una forma de prevenir el menoscabo del
ambiente, y a la vez como un presupuesto para el otorgamiento del acto
habilitante para realizar el emprendimiento. El art. 11 de la ley 25.675,
en coincidencia con los postulados de prevención y protección del ambiente
dispone que “Toda obra o actividad que en el territorio de la Nación sea
susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la
calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a
un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su
ejecución”. Asimismo en su art. 12 prescribe “[…] Las autoridades
competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto
ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y en
consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y
emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la
aprobación o rechazo de los estudios presentados”. La ley provincial 7343
(BO 27/09/1985), no define lo que debe entenderse por Evaluación de
Impacto Ambiental, sino que en su art. 49, sólo establece que las
personas, sean éstas públicas o privadas responsables de obras y/o acciones
que degraden o sean susceptibles de degradar el ambiente, quedan obligadas
a presentar, conforme el reglamento respectivo, un estudio e informe de
evaluación de impacto ambiental en todas las etapas de desarrollo de cada
proyecto. Indudablemente la presentación requerida es a los fines de una
evaluación por la autoridad de aplicación, que en la misma ley se le
impone el deber de “Vigilar y controlar la presentación y ejecución de
estudios de evaluación de impacto ambiental en todas las etapas de
desarrollo de cada proyecto” (art. 53 inc. b). No debe soslayarse en el
análisis de esta ley, que fue dictada diecisiete años antes de la ley
25.675, lo que explica el mayor refinamiento y precisión lingüística y
conceptual de la ley nacional en la tutela
- 30. de la incolumidad
ambiental. Ahora bien, el decreto 2131 (BO 22/12/2000), reglamentario de
la ley provincial, en su art. 2, estipula que por Evaluación de Impacto
Ambiental, debe entenderse “[…] al procedimiento jurídico administrativo
dictado con la participación de la autoridad correspondiente, que tiene
por objetivo la identificación, predicción e interpretación de los
impactos ambientales que un proyecto, obra o actividad produciría en caso
de ser ejecutado; así como la prevención, corrección y valoración de los
mismos”. Como se advierte la norma reglamentaria sólo establece el sentido
de la expresión, sin determinar en este texto condiciones temporales de
realización. Asimismo el art. 3 establece que por Estudio de Impacto
Ambiental debe entenderse “[…] al estudio técnico, de carácter
interdisciplinario, que incorporado en el procedimiento de la Evaluación
de Impacto Ambiental, está destinado a predecir, identificar, valorar y
corregir las consecuencias o efectos ambientales que determinadas acciones
pueden causar sobre la calidad de vida del hombre y el ambiente en
general. Los contenidos mínimos serán establecidos por al autoridad de
aplicación por vía resolutiva”. Al igual que en la norma anterior, el
texto está dirigido a significar la expresión, dejando a la autoridad de
aplicación la determinación de las condiciones mínimas a requerir, las que
indudablemente deberán ajustarse a la normativa vigente, conforme su
jerarquía (art. 31 y 41 CN). El precepto en examen tampoco determina el
momento de realización del Estudio de Impacto Ambiental. No obstante lo
expresado, corresponde señalar que el recaudo de temporalidad de la
Evaluación de Impacto Ambiental y del Estudio de Impacto Ambiental, no ha
sido obviado por la reglamentación, sino que la oportunidad de su
exigencia surge de la complementación de las normas reseñadas con los
arts. 6, 7 y 8 del decreto. La primera de las normas establece que por
Licencia Ambiental se entenderá “[…] al documento de autorización emitido
por la Agencia Córdoba Ambiente Sociedad del Estado como resultado de la
Evaluación del impacto ambiental o de la Auditoría ambiental y avalado por
pronunciamiento fundado mediante Resolución y verificación de cumplimiento
de las condiciones requeridas en dicha Resolución” (el resaltado pertenece
- 31. al Tribunal). Asimismo,
el Art. 7, dispone, “Las personas sean públicas o privadas, responsables
de proyectos incluidos en el presente Decreto, deberán contar en forma
previa a toda implementación, ejecución y/o acción, con la correspondiente
autorización expedida por la agencia Córdoba Ambiente Sociedad del Estado,
que acredite la concordancia de los mismos con los principios rectores
para la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente,
establecidos por ley N° 7343, y que se denominará licencia ambiental” (el
resaltado pertenece al Tribunal). Finalmente, el art. 8 prescribe “El
documento de autorización, para aquellos proyectos sujetos al alcance de
la presente reglamentación, al que se refiere el artículo anterior, deberá
ser exigido por todos los organismos de la Administración Pública
Provincial y Municipal con competencia en la materia, quedando
expresamente prohibido en el territorio de la Provincia la autorización de
obras y/o acciones que no cumplan este requisito” (el resaltado pertenece
al Tribunal). La conjunción de estas tres normas, permite inferir la
imposición de la licencia ambiental previa para toda implementación,
ejecución y/o acción de proyectos, sujetos al alcance de la reglamentación
en examen. Nuevamente en la normativa aparece el vocablo “toda”,
determinando un ámbito inclusivo de las distintas acciones consideradas
como hábiles para a la realización del proyecto, sin distinguir entre
diversos tipos de obras o etapas. El término “toda” utilizado impide
excluir de la clase de elementos regulados a algunos de sus integrantes.
En este sentido, lo regulado por la normativa como sujeto a Licencia
Ambiental y por tanto al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental,
es el proyecto que presenta una persona pública o privada (art. 7), el que
según el art. 5, es “una propuesta a desarrollar en un determinado tiempo
y lugar”. En este punto cabe destacar que tres importantes universidades
de la Provincia de Córdoba, se han pronunciado cuestionando la autorización
en los términos en que ha sido otorgada a la empresa Monsanto Argentina
SAIC. En ese orden, como correctamente se señala en el informe de la
Universidad Nacional de Córdoba “El proyecto […] es uno sólo, y bajo ese
criterio de unicidad debe ser objeto de evaluación de impacto
- 32. ambiental previa a su
ejecución, analizando tanto sus etapas constructivas como operativas y de
cierre luego de su finalización de vida operativa”
(www.lavoz.com.ar“Universidades cuestionan autorización a Monsanto. Desde
la UNC, la UCC y la UNRC reprochan la decisión provincial de permitir la
construcción de la planta sin el estudio de impacto ambiental previo”
17/11/2013). Otro dato a considerar es que conforme el art. 6, la licencia
ambiental es el resultado de la evaluación del impacto ambiental, con lo
cual se evidencia que este proceso es previo al otorgamiento de la
licencia, y el estudio de impacto ambiental es un estudio técnico
incorporado al procedimiento de evaluación (art.3). Al respecto, debe
indicarse que esta obligación de evaluar es una carga a cumplir por la
autoridad para otorgar la licencia y a su vez, una exigencia de tener por
anticipado dicha licencia para llevar a cabo cualquiera de las acciones
previstas. La exigencia luce reafirmada en el art. 8 cuando prescribe la
obligatoriedad de su requerimiento a “todos” los organismos de la
Administración Pública Provincial y Municipal y expresamente prohíbe en
todo el territorio provincial la autorización de obras y/o acciones que no
cumplan con este requisito. El recaudo normativo prescripto es consistente
con la instrumentación de una gestión ambiental preventiva, tratando de
adelantarse en la identificación de los problemas y de las soluciones
posibles, en un todo acorde con las directivas constitucionales y de presupuestos
mínimos regulados por la ley nacional. En conclusión el marco legal
reseñado, permite afirmar que, tanto de la normativa nacional como
provincial, puede inferirse que el estudio de impacto ambiental es previo
a todo emprendimiento. Adviértase que, si tanto el ordenamiento nacional
como provincial exigen anticipadamente a toda acción o actividad la
Evaluación de Impacto Ambiental, que es un procedimiento destinado a
valorar el impacto en el ambiente de un proyecto, obra o actividad, con
mayor razón el Estudio de Impacto Ambiental debe realizarse en forma
previa a cualquiera de las conductas previstas, pues es una herramienta
que está incorporada en el proceso de evaluación para asegurar la
prevención de daño o de posibilidad de daño ambiental. De lo
- 33. expuesto surge claro,
que el Estudio de Impacto Ambiental, como elemento de la toma de decisión
es requerido para la realización de la obra y no para su funcionamiento.
Al respecto Esain ha sostenido: “[…] El Estudio de Impacto Ambiental (EIA)
es el mecanismo legal por excelencia para prevenir los daños ambientales
potenciales. Se lo exige antes del inicio o de la continuación de la
actividad, y tiene por objeto comprobar los efectos nocivos que la misma
pueda provocar sobre el medio. Luego de identificados se proponen medidas
para mitigarlo, las que deberán ser aprobadas por la Administración. Como
vemos es un proceso con matices diferentes. Pero también es una derivación
de este principio de prevención ambiental […]” (ESAIN, José A., “De la
prevención ambiental, los estudios de impacto ambiental y las medidas
autosatisfactivas en el derecho ambiental provincial, LLBA 2003-148). No
obsta a lo expresado lo dispuesto en el art. 24 del decreto 2131/00, pues
en tanto la Autoridad de Aplicación, dispuso la necesidad y obligatoriedad
del Estudio de Impacto Ambiental, lo que ya se indicó no se encuentra
controvertido, la oportunidad en que dicho estudio debe realizarse, no es
otra que la que fijó la normativa de orden público. Se advierte entonces
que el legislador nacional y el provincial, en consonancia con el
constituyente han establecido un esquema normativo prioritariamente
tutelar del ambiente y del goce de este derecho por toda la población y en
esta perspectiva, está dirigido a evitar el daño. Este es el motivo por el
que el principio preventivo es jerárquicamente superior, tanto es así que
toda la normativa está dirigida a operativizar dicho principio. Así
consagrado el principio de prevención, conforma una inferencia directa del
mandato, asumir conductas y estrategias previsoras, esto que se anticipen
a prevenir cualquier tipo de degradación ambiental, fundamentalmente en
las fases más tempranas de la decisión, en la fijación e interpretación de
los objetivos de política ambiental. En esta perspectiva, como se señala
en el informe de la UNC, citado, “el diferimiento de la obligación de
presentación del Estudio de Impacto Ambiental, con carácter previo al
inicio de su fase operativa, distorsiona el sentido y función de
instrumento de gestión ambiental preventiva del proceso administrativo de
evaluación de
- 34. impacto ambiental, el
que debe iniciarse y abarcar desde la gestación hasta el abandono de un
proyecto, obra o actividad […]”. Efectuada estas precisiones en orden a la
identificación de la base normativa y conceptual corresponde examinar, si
lo que es materia de reproche se adecua a dicha base, para lo cual cabe
efectuar alguna precisión preliminar sobre la aplicabilidad de la ley
9855. Al respecto, cabe señalar que la empresa en crisis es una planta de
acondicionamiento de semillas de maíz (como surge de la Resolución 595/12)
y no de granos. Semilla es toda estructura vegetal destinada a la siembra
o propagación (art. 2 ley 20.247) en cambio los granos, como frutos de la
cosecha -primordialmente de cereales y oleaginosas- son destinados en
general a la industria agroalimentaria y a la producción o generación de
biocombustibles. La diferencia en el destino luce fundamental -al punto
que las semillas reconocen sus propios regímenes de propiedad, tal como
ocurre con la citada ley 20.247 y la convención UPOV, que nuestro país
tiene ratificada por la ley 24.476, en su versión de mil novecientos
setenta y ocho. Los granos, en atención a la finalidad de su uso,
primordialmente en la industria agroalimentaria, son tratados en plantas
de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación, para
mantenerlos en óptimas condiciones, en especial en base al secado. A las
semillas, en cambio, se las somete a la aplicación de agroquímicos, sean
herbicidas, pesticidas, etcétera, para mantener sus condiciones de
germinación y no afectación por plagas (animales, vegetales o de cualquier
origen biológico - art. 1 decreto ley 6704/63). En ese orden, el artículo
1 de la ley 9855 establece "A los fines de la presente Ley se
entiende por plantas de acopio de cereales al conjunto de silos de chapa o
concreto, o estructuras de almacenamiento -galpones o celdas- en las que
el grano se descarga, manipula, limpia, seca, clasifica, almacena,
conserva y carga para su distribución a distintas industrias de
manufactura o a la exportación" (el destacado pertenece al Tribunal),
por lo que resulta evidente que dicho régimen no deviene aplicable a las
plantas de tratamiento de semillas, carácter que reviste en el caso de autos,
el proyecto de la firma involucrada. Lo dicho se reafirma con la
clasificación de
- 35. las plantas reguladas
por la ley 9855, en su artículo 5, donde con claridad meridiana, no
engasta una planta de tratamiento de semillas, que requiere la aplicación
de agroquímicos. Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar, que aún
considerando hipotéticamente que dicha normativa fuera considerada
indirecta o subsidiariamente aplicable, ella resulta ineficaz respecto de
la cuestión traída a resolución, ya que como lo señala el señor Fiscal de
Cámara, en dicha hipótesis el artículo 16 de la citada ley remite a la
aplicación del decreto 2131/00, cuya inobservancia denuncia, en parte, la
pretensión esgrimida en autos. En consecuencia, el análisis expuesto
permite determinar con claridad que el citado régimen (ley 9855), resulta
inaplicable al caso en examen. Conforme lo expuesto, este Tribunal
entiende que en el orden provincial la normativa aplicable al caso objeto
de examen, es la Constitución Provincial, la ley 7343 y su decreto
reglamentario 2131/00, en sus artículos pertinentes, los que se encuentran
reseñados supra. Efectuado el marco conceptual y normativo aplicable al
caso sometido a tratamiento, corresponde examinar las ordenanzas 808/2012
y 821/2013, dictadas por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de
Malvinas Argentinas y la Resolución 595/2012 de la Secretaría de Ambiente
de la provincia de Córdoba, instrumento que en tanto contiene decisión de
la autoridad de aplicación y sustenta la Ordenanza 821/2013, también será
objeto de evaluación a efectos de determinar si se ajusta a la normativa
jerárquicamente superior, que regula la materia. Así, en la Resolución
595/2012 de la Secretaria de Ambiente de la Provincia de Córdoba, el
Secretario de Ambiente resuelve: 1. Autorizar el aviso de proyecto
correspondiente a la ejecución de la etapa 1 "Planta de
acondicionamiento de semillas de maíz", en la localidad de Malvinas
Argentinas, departamento Colón de la Provincia de Córdoba; presentado
firma Monsanto Argentina SAIC; con responsabilidad técnica/ambiental de la
arquitecta Claudia María Moroni y del biólogo Oscar Garat, inscriptos en
el registro temático de consultores ambientales bajo n° 141 y 539,
respectivamente, estableciendo una serie de condiciones, entre las que resulta
relevante mencionar, por la importancia que reviste para el análisis del
tema a decidir, la prevista
- 36. en el punto a. que
impone “Presentar previo de la etapa operativa, para su evaluación y
aprobación estudio de impacto ambiental, conforme lo establecido en el
articulo 24 del decreto 2131/00”. Asimismo, en el punto 2, refiere, el
presente aviso de proyecto es autorizado de conformidad con el art. 5, del
decreto 2131/00, "una propuesta a desarrollar en un determinado
tiempo y lugar", razón por la cual si se modificaran las condiciones
declaradas en el mismo y que fueran tenidas en cuenta al momento de su
evaluación y valoración crítica, la presente resolución caducará conforme
lo prescripto por el art. 112, de la ley de procedimiento administrativo,
n° 6658 y sus modificatorias. En la Ordenanza 808/2012, el Concejo
Deliberante de la ciudad de Malvinas Argentinas dispone: “Articulo 1:
AUTORÍCESE a la Empresa Monsanto Argentina SAIC a realizar las tareas
preliminares para la obra de la Planta Secadora de Granos, ubicada en Ruta
A188 km 9 ½ de nuestra Ciudad; destacando que el otorgamiento del permiso
de Construcción de Obra y Factibilidad Definitiva, deberá cumplimentar con
todo y cada uno de los requisitos impuestos por la Secretaria de Ambiente
y de Recursos hídricos del Gobierno de la Provincia de Córdoba, como así
también los requerimientos específicos establecidos por la Dirección de
Planeamiento y Catastro de esta Municipalidad, según prefactibilidad
otorgada con fecha 16 de Marzo del 2012 (según anexo que se adjunta)”. A
su vez mediante ordenanza 821/2013, el Concejo Deliberante de la ciudad de
Malvinas Argentinas, decide en el art. 1 “Otórguese, a Monsanto Argentina
SAIC permiso de obra correspondiente a la primera etapa de la Planta de
Acondicionamiento de Semillas de Maíz, según solicitud de la firma,
mediante nota de fecha veinte de diciembre dos mil doce; conforme la
documentación que obra en el expediente administrativo número 001003/2012
S.G., las autorizaciones emitidas por el órgano provincial competente
(Ministerio de Agua, Ambiente y Energía, sus secretarías, direcciones y
cualquier otra dependencia), y los planos obrantes en dicho expediente
visados por la Secretaria de Planeamiento y Catastro de la Municipalidad
de Malvinas Argentinas”. En el art. 2, dispone “El otorgamiento de permiso
de obra establecido precedentemente queda
- 37. condicionado, a que las
obras civiles que se efectúen, se ajusten en un todo a la documentación
obrante en el expediente administrativo número 011-003/2012 S.G,
certificaciones, autorizaciones, requisitos y condiciones fijadas mediante
resolución 595/12 de la Secretaría de Ambiente dependiente del Ministerio
de Agua, Ambiente, y Energía; como así también a lo que disponga la
Secretaría de Ambiente, Secretaría e Recursos Hídricos de la Provincia de
Córdoba, Dirección Provincial de Vialidad y/o cualquier otra repartición
provincial competente, sin perjuicio de las facultades que pudiere
ejercer, en función de su poder de policía, la Municipalidad de Malvinas
Argentinas, o que surgiere del contralor propio del Poder Judicial”. En
tanto la autoridad de aplicación, conforme lo determina el art. 49 de la
ley 7343, es “la Subsecretaría de Gestión Ambiental de la Secretaría
Ministerio de Planeamiento y Coordinación […]”, hoy Secretaría de Ambiente
de la Provincia de Córdoba, corresponde examinar en primer orden la
resolución dictada por esta autoridad, la que además, como se indicara, ha
servido de sustento a la Ordenanza 821/2013, no así respecto de la
Ordenanza 808/2012, dictada por el Concejo Deliberante en fecha anterior a
la Resolución de la Autoridad de Aplicación. De todas maneras, la
circunstancia de que la Ordenanza 821/2013 se sustente en la Resolución de
la Autoridad de Aplicación, es un dato relevante al solo efecto de
describir lo acontecido, pero en modo alguno excluye al Municipio de la
responsabilidad que le genera el deber de protección expresamente previsto
en el Art. 41 CN, cuando establece “Las autoridades proveerán a la
protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural […]”. Asimismo,
resulta una derivación necesaria de este deber, que el carácter de orden
público asignado a las normas nacionales y que la obligación de respetar
los presupuestos mínimos y los principios consagrados en el ordenamiento
nacional, no deben ser soslayados por la autoridad de aplicación y demás
autoridades provinciales y municipales, asumiendo conductas lesivas de
tales mandatos. La norma contenida en el art. 41 de la Constitución
Nacional, es muy clara en cuanto establece el goce de todos los habitantes
al derecho de
- 38. un ambiente sano, idóneo
para el desarrollo humano, y el deber de las autoridades de proveer a la
protección de este derecho. En función de lo expuesto, el dictado de la
Resolución 595/2012, en el supuesto de que no se ajustara a la normativa
aplicable, como se indicara, no exime de responsabilidad a la autoridad
municipal, pues al sancionar la Ordenanza 821/2013, debió haber verificado
el cumplimiento de la normativa de orden público (arts. 3 y 4 ley 25.675).
El análisis de la cuestión controvertida conduce al examen de materia
normativa, esto es la adecuación de la Resolución de la Secretaria de
Ambiente y de las Ordenanzas sancionadas por la Autoridad Municipal a
normas de jerarquía superior. En este orden el Tribunal se encuentra
obligado por aplicación del principio iura novit curia, a dirimir los
conflictos según el derecho aplicable, y por tanto facultado a calificar
en forma autónoma los hechos, a los cuales debe subsumir en las normas
jurídicas con prescindencia de los fundamentos que enuncian las partes
(fallos 296:633, 299:78, 300:1034, 310:1536 entre otros). La aplicación de
este principio vinculado con el análisis de la cuestión constitucional ha
sido destacado por la Corte Suprema de la Nación en el Considerando 9) del
precedente: “Mill de Pereyra Rita A. y otros c. Provincia de Corrientes”,
(2001/09/27), “[…] en cuanto al agravio referente a la declaración de
oficio de la inconstitucionalidad, corresponde remitirse al voto de los
jueces Fayt y Belluscio en el caso de Fallos: 306:303 -La Ley, 1984-B,
431-, donde se expresó que ‘no puede verse en la admisión de esa facultad
la creación de un desequilibrio de poderes en favor del Judicial y en
mengua de los otros dos, ya que si la atribución en sí no es negada,
carece de consistencia sostener que el avance sobre los otros poderes no
se produce cuando media petición de parte y sí cuando no la hay. Tampoco
se opone a la declaración de inconstitucionalidad de oficio la presunción
de validez de los actos administrativos, o de los actos estatales en
general, ya que dicha presunción cede cuando contrarían una norma de
jerarquía superior, lo que ocurre en las leyes que se oponen a la Constitución.
Ni, por último, puede verse en ella menoscabo del derecho de defensa de
las partes, pues si así fuese debería también descalificarse toda
aplicación de oficio de cualquier norma
- 39. legal no invocada por
ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su
aplicación en el caso". Esta doctrina ha sido profundizada por
nuestro Máximo Tribunal en el precedente: Banco ComercialFinanzas S.A. (en
liquidación Banco Central de la República Argentina) s/ quiebra",
(2004/08/19). En el Considerando 3) del pronunciamiento señaló: “Que,
asimismo, cabe recordar que si bien es exacto que los tribunales
judiciales no pueden efectuar declaraciones de inconstitucionalidad de las
leyes en abstracto, es decir, fuera de una causa concreta en la cual deba
o pueda efectuarse la aplicación de las normas supuestamente en pugna con
la Constitución, no se sigue de ello la necesidad de petición expresa de
la parte interesada, pues como el control de constitucionalidad versa
sobre una cuestión de derecho y no de hecho, la potestad de los jueces de
suplir el derecho que las partes no invocan o invocan erradamente
trasuntado en el antiguo adagio iura novit curia incluye el deber de
mantener la supremacía de la Constitución (art. 31 de la Carta Magna)
aplicando, en caso de colisión de normas, la de mayor rango, vale decir,
la constitucional, desechando la de rango inferior (Fallos: 306:303,
considerando 4° del voto de los jueces Fayt y Belluscio)”. Esta doctrina
ha sido recientemente ratificada por la Corte Suprema en el precedente:
“Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra c. Ejército Argentino s/ daños y
perjuicios”, (2012/11/27). En el supuesto de autos, particularmente el
Art. 43 CN establece: "[…] En el caso, el juez podrá declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión
lesiva". Efectuadas estas precisiones, corresponde ingresar al
análisis concreto de la adecuación de los actos administrativos cumplidos
respecto de normativa de orden superior (Art. 31 CN). Considerando la
materia involucrada, no debe soslayarse que los jueces deben ajustar la
interpretación y aplicación de las normas establecidas por las autoridades
provinciales a las directivas jerárquicamente superiores, la
responsabilidad de los magistrados, en este supuesto es mayor, en razón de
la función asignada por el Art. 116 CN y el deber impuesto en el Art. 41
CN, prioritariamente destacado en el art. 3, ley 25.675, y la consecuente
obligatoriedad de la ley, cuidando de
- 40. no modificar, alterar,
restringir o suprimir los principios y garantías establecidos por la norma
superior, en cuanto establece el marco legal de presupuestos mínimos
constitucionales. La primera premisa a considerar es, como ya se
anticipara al comienzo del análisis del caso, que no se encuentra en
discusión la necesidad y obligatoriedad de realizar el Estudio de Impacto
Ambiental, ni la realización de la audiencia pública. En cuanto al primer
recaudo expresamente la resolución de la autoridad de aplicación
(595/2012) lo prevé, tal como lo exige la ley 7343, en los ya citados
arts. 49 a 51 y el decreto 2131/00 en sus arts. 3 y 5 a 8. Si se examina
la resolución 595/2012, se advierte que la autoridad de aplicación al
autorizar el “aviso de proyecto” correspondiente a la ejecución de la
Etapa 1 “Planta de acondicionamiento de semillas de maíz”, lo hace sin que
se haya efectuado el Estudio de Impacto Ambiental, recaudo que señala
deberá cumplirse previo a la etapa operativa (art. 1. a). La resolución,
como surge de su texto fija el carácter necesario y obligatorio de la
realización del Estudio de Impacto Ambiental, recaudo, que como se
indicara al comenzar el tratamiento del objeto de resolución, no se
encuentra discutido, salvo en lo atinente al momento en que debe
efectuarse. En esta perspectiva, la resolución en crisis contiene una
pauta diferente a la previsión de los arts. 11 y 12 de la ley 25.675 y de
los mandatos contenidos en los arts. 2, 3 y 5 a 8 del decreto 2131/00, que
exigen un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y prescriben la
presentación de un Estudio de Impacto Ambiental con carácter previo a la
ejecución de toda obra o actividad, en la ley nacional. Recaudos que
también se han impuesto en forma previa a la obtención de la Licencia
Ambiental, que es el resultado del proceso de evaluación del Estudio
Impacto Ambiental en el decreto provincial. El incumplimiento por parte de
la Autoridad de Aplicación, de los mandatos identificados, violenta el
deber constitucional de protección, que le ha sido impuesto en el art. 41
CN, así como los mandatos de orden público, que establecen los
presupuestos mínimos consagrados en la normativa nacional. Asimismo, ha
mediado desconocimiento del objetivo de las normas al consagrar este
procedimiento previo, como un instrumento de prevención de posibles
- 41. daños y perjuicios al
ambiente, por las acciones tecnológicas aplicadas en la utilización y
transformación de los recursos naturales (ECHECHURI, Héctor, FERRARO,
Rosana y BENGOA, Guillermo, Evaluación de impacto ambiental: entre el
saber y la práctica, Espacio Editorial, Buenos Aires, 2002). Nuevamente
resulta acertado el informe de la UNC, cuando señala “El desdoblamiento o
fraccionamiento de ese único proyecto, aceptado por la Secretaría de
Ambiente mediante evaluaciones parciales (avisos de proyecto), produce
como resultado una segmentación de sucesivos informes meramente
declarativos y parciales que no se condicen con ninguna regla técnica ni
jurídica […] De esta manera, la propia autoridad ambiental de la Provincia
se ha autoexcluido del análisis que debe explorar y evaluar objetivamente
las alternativas razonables y diseños de mayor calidad ambiental
identificando en forma clara las razones de la selección realizada y
detallando aquellas que fueron descartadas y las razones de ello”. En esta
línea de razonamiento, es importante considerar que la ley nacional
25.675, impone que la política ambiental cumpla, entre otros, con
objetivos de preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la
calidad de los recursos ambientales, entendiendo por tales no sólo a los
naturales, sino también a los culturales y a la calidad de vida (Art. 2,
incs. a y b). Por su parte, la ley provincial 7343, también propende a
mantener una calidad óptima de vida (Art. 1), entendiendo por tal: “[…]
Particular arreglo de las variables culturales que condicionan directa o
indirectamente la vida humana de cuya conjunción, compatibilizada con el
mantenimiento de la organización ecológica más conveniente, resulta el
máximo grado de bienestar […]” (Art. 4, inc. e). Es decir, el examen de la
situación en crisis no solo debe estar circunscripto a la posibilidad de
que la planta pueda ser contaminante al tiempo de su operatividad o
funcionamiento en virtud de los elementos o productos químicos o tóxicos
que puedan influir negativamente en el ambiente natural, sino también en
el impacto negativo que la obra toda, pueda ocasionar a los habitantes de
Malvinas Argentinas, en su hábitat o en sus hábitos culturales y sociales,
máxime si se tiene en cuenta la ubicación que la planta tiene en relación
al área
- 42. urbana propiamente
dicha. Esta última consideración no es una cuestión menor, adviértase que
si, como prevé el art. 20 de la ley 9855, en el caso de una planta de
tratamiento de granos se prohíbe la radicación en áreas naturales protegidas,
a las que enumera, luce evidente que con mucho mayor rigor se debe evaluar
la instalación próxima a una zona urbana, de una planta de tratamiento de
semillas en la que, como se dijo, se aplican agroquímicos, mayormente
tóxicos. Admitir el aplazamiento de la realización del Estudio de Impacto
Ambiental y consecuentemente de la Evaluación pertinente, para una etapa
posterior, impedirá observar y apreciar los efectos del emprendimiento en
el medio y con ello las “posibilidades de mejoramiento o cambios de
localización o diseños alternativos del proyecto. Los impactos
relacionados con el proyecto deben ser identificados antes de la
construcción y operación […]” (informe UNC). Conforme lo ya explicitado la
autoridad de aplicación en aras de su deber constitucional de protección
debía adoptar los resguardos necesarios para alcanzar dicho objetivo y en
consecuencia debía ajustar su actuar a la normativa prevista. A lo
expresado debe adicionarse que si la autoridad de aplicación tiene el
deber de protección y éste está dirigido a asegurar la tutela consagrada
en el art. 41 CN, mediante el cumplimiento de presupuestos mínimos,
concepto reglado en el art. 6 de la ley 25.675, y complementariamente en
el ámbito provincial, a alcanzar los objetivos previstos en las normas
pertinentes de la Constitución Provincial y del citado art. 1 de la ley
7343, debió adoptar como recaudo ineludible, previo a la autorización de
cualquier medida, la realización del Estudio de Impacto Ambiental. En este
marco la fragmentación en etapas que realiza la Autoridad de Aplicación,
no se deriva de las exigencias normativas que tienen como norte la
prevención, por el contrario importan un abierto incumplimiento de toda la
normativa sobre la materia, no obstante que aquellas que conforman presupuestos
mínimos, por estar pautados en la Ley 25.675, revisten el carácter de
orden público, son operativos y “se utilizarán para la interpretación y
aplicación de la legislación específica sobre la materia […]” (art. 3 ley
25.675). Se adiciona a estas consideraciones, que el art. 5 de la ley
25.675, ya citado y reseñado,
- 43. expresamente prescribe
“Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y
actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el
cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley”. Más aún, la
decisión de la autoridad de aplicación vulnera el concepto de protección
integral, pues menosprecia la ausencia de distinción normativa entre
distintos tipos de obras dentro de un proyecto único, y con ello la
finalidad de conocer acabadamente todos los elementos que involucra ese
proyecto, de manera tal que la evaluación del estudio permita desde su
gestación, adoptar los recaudos para evitar los posibles daños, poder
controlar si las instalaciones que se van a realizar responden a los
objetivos de evitación o deben modificarse. Cuando la ley 25.675, en el
art. 11, refiere previo a su ejecución, está prescribiendo la necesidad de
que la Evaluación de Impacto Ambiental, que es un proceso y un producto, y
una herramienta para la toma de decisiones (Vé MORALES LAMBERTI - NOVAK,
Instituciones de Derecho Ambiental, Ob. cit., p. 137), sea anterior a
comenzar a hacer algo de la obra o actividad. De tal manera la distinción
entre etapa de obra civil y etapas operativas, carece de sustento técnico
y normativo, y la exigencia de demostración de daño por la construcción de
la obra civil, carece de razonabilidad, porque desconoce la unicidad que
caracteriza al proyecto (arg. arts. 5 a 8. decreto 2131/00). El aplazamiento
de su presentación, conspira contra la consecución de los objetivos
propuesto en el propio art. 3 del decreto, al determinar la finalidad del
estudio. Obsérvese la importancia de cada una de las acciones que el
estudio permite llevar adelante, predecir, identificar, valorar y corregir
las que en modo alguno pueden considerarse, y menos aún convertirse a
partir de la segmentación, en un trámite burocrático. El bien jurídico
protegido por la normativa ambiental, por su importancia y por la magnitud
de la afectación que podría producir cualitativa y cuantitativamente,
exige que la prevención que persigue el mecanismo en análisis, sea
efectiva, y que se cuente con una posibilidad cierta de anunciar en
función de los datos técnicos, y si un acontecimiento futuro implicara una
afectación, se otorgue la posibilidad de corregir, antes de que haya
comenzado, cualquier emprendimiento.
- 44. Asimismo, el poder
predecir le permite estimar o apreciar no sólo la posibilidad de
afectación, sino las distintas posibilidades de evitar esa afectación, la
que no siempre será por la actividad misma, sino que inclusive ella podría
derivar de una deficiente planificación de la radicación o de la
construcción de las instalaciones para llevar adelante la implementación
de las actividades concretas. Como se advierte, la integralidad del
análisis es necesaria para evitar la posibilidad de daño desde la
gestación del emprendimiento. Sólo de este modo se cumple con el postulado
del principio de prevención, tal como lo prescribe el art. 4, ley 25.675,
en orden a la atención prioritaria e integrada, y con el objetivo de
anticipar los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir.
La oportunidad de la realización del Estudio de Impacto Ambiental, también
es relevante al momento del sometimiento de la cuestión a la realización
de consultas o audiencias públicas, tal como lo establecen los arts. 19,
20 y 21 de la ley 25.675. Ello, por cuanto regulan la participación
ciudadana como derecho de toda persona, y al que las autoridades deberán
institucionalizar como instancias obligatorias para la autorización de
aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos
en el ambiente, estableciendo, expresamente, que tal participación
ciudadana deberá asegurarse en los procedimientos de evaluación de impacto
ambiental. El carácter imperativo establecido a esta participación
ciudadana, a través de consultas o audiencias públicas, excluye toda
posibilidad de considerarlas facultativas y resulta evidente que debe realizarse
una vez efectuada la Evaluación de Impacto Ambiental y antes de la toma de
decisión por parte de la Autoridad, que si bien puede apartarse de los
resultados alcanzados en ellas, deberá dar fundamentos y hacerlos
públicos. La falta de convocatoria oportuna, extremo denunciado en autos,
además de violentar el mandato normativo, devendría ineficaz si se la
convocara en forma previa a habilitar la operatividad del emprendimiento.
No obsta a la conclusión arribada lo dispuesto por el art. 15 del decreto 2131/00,
en cuanto establece como facultad de la Autoridad Ambiental la
convocatoria a audiencia pública, atento la prelación normativa ya
relacionada en este pronunciamiento
- 45. (arts. 31 y 41 CN y 3, 4
y 6 de la ley 25.675). Conforme todo lo expuesto, corresponde concluir que
la Resolución 595/2012, deviene arbitraria en forma manifiesta e
inconstitucional, en tanto violenta normas de jerarquía superior, al
disponer la autorización del Aviso de Proyecto correspondiente a la
ejecución de la Etapa 1 “Planta de Acondicionamiento de Semillas de Maíz”
en la localidad de Malvinas Argentinas, presentado por la firma Monsanto
Argentina SAIC, aplazando la presentación del Estudio de Impacto
Ambiental, para el momento previo al inicio de la Etapa Operativa. Igual conclusión
corresponde adoptar respecto de las Ordenanzas Municipales 808/2012 y
821/2013, atento que fueron sancionadas en violación de toda la normativa
ya examinada en esta causa (Arts. 41 CN, 3, 4, 6, 19 a 21, ley 25.675, 2 y
5 a 8 decreto reglamentario 2131/00), pues incumplen también con los
recaudos legales establecidos respecto a la oportunidad de la realización
del Estudio de Impacto Ambiental y la Audiencia Pública. Al respecto, es
necesario reiterar que no exime de responsabilidad a la Municipalidad de
Malvinas Argentinas el argumento expuesto por ésta en el informe del art.
8 de ley 4915, en orden a que ambas ordenanzas se sustentan en la decisión
de la Autoridad de Aplicación consagrada en la Resolución 595/2012, pues
en el supuesto de la Ordenanza 808/2012, el argumento carece de sustento
real, toda vez que dicho instrumento fue sancionado con antelación a la
citada Resolución. Con relación a la Ordenanza 821/2013, porque la
Autoridad Municipal estaba obligada al deber de protección expresamente consagrado
en el art. 41 de la Constitución Nacional y a adecuar su actuar a los
mandatos de orden público, expresamente consagrados en el art. 3 ley
25.675, particularmente a la efectivización del principio de prevención
(art. 4 ley 25.675), prescripción que resultó violentada al haber omitido
la exigencia del Estudio de Impacto Ambiental y la realización de la
audiencia pública, en forma previa a cualquier toma de decisión respecto
del emprendimiento puesto a su consideración. Conforme todo lo expuesto, al
igual que respecto de la Resolución 595/2012, dictada por la Secretaría de
Ambiente de la Provincia de Córdoba, corresponde declarar la arbitrariedad
manifiesta e inconstitucionalidad de las
- 46. Ordenanzas 808/2012 y
821/2013, sancionadas por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de
Malvinas Argentinas. En consecuencia, dándose los presupuestos de
procedencia del art. 43 de la Constitución Nacional, corresponde admitir
el recurso de apelación materia de tratamiento y hacer lugar a la acción
de amparo interpuesta en autos. La conclusión adoptada precedentemente,
torna abstracto el tratamiento del recurso de apelación interpuesto por la
tercera interesada MONSANTO ARGENTINA SAIC. Finalmente y en función de lo
expresado corresponde: I. Declarar la arbitrariedad e inconstitucionalidad
de la Resolución 595/2012 dictada por la Secretaría de Ambiente de la
Provincia de Córdoba, y de las Ordenanzas Municipales 808/2012 y 821/2013
sancionadas por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Malvinas
Argentinas, en los términos ya señalados. II. Hacer lugar al recurso de
apelación interpuesto por la FUNDACIÓN CLUB DE DERECHO ARGENTINA a través
de su apoderado, y revocar la sentencia número trescientos ochenta y
cinco, dictada por la señora Jueza de Conciliación de Cuarta Nominación,
con fecha siete de octubre del año dos mil trece, admitiendo la acción de
amparo incoada por la Fundación Club de Derecho Argentina, Eduardo Quispe,
Diego Raúl Quispe, Ester Margarita Quispe, Celina Laura Molina, Vanina
Barboza Vaca, Damaris Salomé Oliva, Soledad Escobar, Yanina del Valle
Alarcón, Lucas Sebastián Vaca, Silvana Elizabeth Alarcón, Vanesa Soledad
Sartori, Sabrina Larsen, Carlos Matías Marizza Deré, Gastón E. Mazzalay,
Gisela C. Alarcón, Ramón E. Montenegro y Raquel Teresita Cerrudo. III.
Ordenar a la Municipalidad de Malvinas Argentina se abstengan de autorizar
a la firma Monsanto Argentina SAIC, toda implementación, obra, ejecución o
acción,hasta tanto no se cumplimente con la realización del
correspondiente Estudio de Impacto Ambiental y la celebración de una
audiencia pública, que establecen la Ley General del Ambiente N° 25.675,
la ley provincial 7343 y el decreto 2131/00. Asimismo ordenar que se
suspendan las obras que se llevan a cabo con los permisos otorgados por los
instrumentos normativos tachados de arbitrarios e inconstitucionales a
través de la presente resolución. IV. Declarar abstracto
- 47. el recurso de apelación
interpuesto por Monsanto Argentina SAIC, conforme los fundamentos
expresados. V. Costas en ambas instancias a cargo de la vencida,
Municipalidad de Malvinas Argentinas (art. 14 de la ley 4915), siendo a
cargo de Monsanto Argentina SAIC, las generadas por ella, en tanto no ha
sido convocada al proceso por ninguna de las partes, requiriendo participación
en su propio interés. Así voto a esta cuestión para cuyo análisis he
tenido en cuenta todos los elementos obrantes en la causa, aunque sólo he
hecho referencia a los que resultan dirimentes para la decisión. EL SEÑOR
VOCAL DOCTOR LUIS FERNANDO FARÍAS, DIJO: Que conforme lo prescripto por el
63 segundo párrafo del CPT, comparto en sus fundamentos fácticos y
jurídicos lo expresado por la Vocal preopinante, y en consecuencia voto en
igual sentido. EL SEÑOR VOCAL DOCTOR MIGUEL ÁNGEL AZAR, DIJO: El voto de la
mayoría con el cual me permito disentir hace lugar al recurso de apelación
en contra de la sentencia número trescientos ochenta y cinco, dictada con
fecha siete de octubre del año en curso, por la señora Jueza de de Cuarta
Nominación (fs.814/839) por el cual rechaza la cautelar interpuesta y por
ende le da validez a la autorización otorgada por la Municipalidad de
Malvinas Argentinas a favor Monsanto Argentina SAIC para la ejecución de
las tareas preliminares de la obra de la planta Secadora de Granos ubicada
en la Ruta 188 Km.9 y ½ (primera etapa de acondicionamiento) y para ello
utiliza argumentos teórico para “declarar la inconstitucionalidad de las
ordenanzas municipales 808 y 821 dictada por la Municipalidad de Malvinas
Argentinas, y la resolución N° 595/12 de la Secretaría de Medio Ambiente
(de oficio).- Fundamenta su postura en el hecho que se han incumplido los
procedimientos previos establecidos en la Ley General de Ambiente (en
especial el principio de prevención previsto en el art.4 de dicha norma) y
por ende se ha violado el art. 41 de la Constitución Nacional, que
transcribe. En mi concepto se comete el error de no advertir que el
presente se trata de un aviso de proyecto de una “obra civil” (primera
etapa o pre factibilidad) la que una vez concluida previo a la puesta en
funcionamiento deberá presentar el pertinente Estudio de Impacto
Ambiental, pero mis
- 48. pares ya consideran que
estamos en presencia de un menoscabo al medio ambiente y que la actividad
a ejercer desgasta al mismo, contamina y produce un daño ambiental, entre
otros por la utilización de líquidos residuales altamente peligrosos. Es
decir que sin ninguna pericia técnica idónea que lo demuestre llega a una
conclusión falsa y carente de asidero legal.- Aprovechando la habilitación
de feria dispuesta por la presidencia de esta Cámara y accediendo a una
invitación publica que formula la firma Monsanto en los medios
periodísticos de esta ciudad, para verificar dichas conclusiones viaje el
2 de enero ppdo. hasta la localidad de Pergamino y al día siguiente el
viernes 3 de Enero me constituí en la planta de la firma cita en la
localidad de Rojas, provincia de Buenos Aires junto con un profesional de
mi confianza especialista en semillas, la que es similar a la que se
pretende construir en Malvinas Argentinas y pude verificar que la misma es
una planta modelo que no produce ningún daño ambiental (verdad real) en un
todo de conformidad a las constancias obrante a (fs.227/249) emanadas de
la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA) y lo
sostenido por nuestro S.T.J. en Auto Número: Trece, de fecha 23 de Abril
del 2013 en estas actuaciones donde sostuvo que “Cabe destacar al
respecto, que no se trata de un establecimiento donde se produzcan
sustancias químicas sino donde se reciben, seleccionan, clasifican, curan,
secan, acondicionan y guardan semillas, utilizando a tal fin procesos y
productos para el adecuado tratamiento y conservación de las mismas”.-
Agrego que tuve a la vista una planta de acondicionamiento de semillas de
Maíz mediante un proceso mecánico de deschalado, desgrane, clasificación,
tratamiento, embolsado y palatización para su comercialización.- En dicho
proceso no se libera al aire ningún tipo de producto nocivo y se utilizan
extractores para evitar los residuos volátiles (grana y polvo).- La mayor
cantidad de agua que requieren estas plantas es la utilizada para el
regado de sus jardines y plantas.- El voto en cuestión incurre en una
contradicción al sostener que “el carácter contaminante o no de la empresa
o que ella pueda o no generar daño ambiental, aspecto que, en el caso,
excede la materia sometida a la competencia de este
- 49. Tribunal”, pero luego
concluye que no se ha observado del principio de prevención y por ende hay
un daño ambiental, lo cual resulta ilógico.- La mayoría acoge el informe
del señor Fiscal de Cámara que considera que se debe declarar la
ilegalidad de la resolución Nº:595/12 (hecho no pedido) y la
inconstitucionalidad de las ordenanzas 802/12 y 821/13, todo ello sin
advertir que en el presente se trata de la primera etapa de la obra civil
y que a fs. 794/809 luce el dictamen fiscal Nº:1383 que concluye que se
han cumplimentado en autos los pasos previos y necesarios que establece la
normativa constitucional, nacional y provincial en la materia para la
autorización de la obra civil, este Ministerio entiende que corresponde el
rechazo de la acción. Mis pares ensayan una especie de “per saltum” y se
transforman en legisladores (concejales) para decir cómo se debió
proceder, pero para ello omiten por completo lo oportunamente dispuesto
por nuestro S.T.J. por Auto Número: Trece de fecha 23 de Abril del 2013
que dispuso ”dejar sin efecto la cautelar ordenada en dicho
pronunciamiento quedando vigente la dictada por el Juzgado de Feria mediante
auto numero treinta y ocho de fecha veinticinco de enero de dos mil trece
(fs.387/391) hoy re foliado como fs.379/383 que permitía la continuidad de
la obra civil de la planta cuestionada, el que ahora se ignora
totalmente.- Sostengo que resulta absurdo paralizar “una obra civil” y
mediante ello resolver la acción de amparo haciendo caso omiso a lo
dispuesto precedentemente por nuestro S.T.J. en su función rectora de la
jurisprudencia.Sinceramente entiendo que con la presente resolución, la
mayoría del Tribunal tiene un objetivo similar al club de derecho, a los
actores individuales y a las personas que están involucradas en el acampe
en los alrededores de la obra, el cual es “EVITAR LA RADICACION DE LA
PLANTA DE MONSANTO EN LA LOCALIDAD DE MALVINAS ARGENTINA”.- Reitero el
voto en cuestión se alza contra lo resuelto por nuestro S.T.J. al
respecto, quien analizo minuciosamente los pasos legales a seguir una vez
superada esta primera etapa constructiva, etapas que fueron reiteradas
minuciosamente por la Juez de Control Ana María Lucero O´ffredi en su
SENTENCIA NÚMERO: SETENTA Y SEIS (76) de fecha, doce de DICIEMBRE de dos
mil trece
- 50. en la causa caratulada:
“ACTUACIONES LABRADAS POR: SUB. CRIA. MALVINAS ARGENTINAS EN SRIO. Nº
497/12 C/ MOTIVO DE LA DENUNCIA FORMULADA POR ARROYO RUBEN CLAVIJO
SANTIAGO Y OTROS” (SAC 1092104), donde luego de considerar cumplida todos
las etapas legales RESOLVIO: Ordenar la desestimación y archivo total de
la denuncia formulada en contra de Daniel Arzani –Intendente de Malvinas
Argentinas- y Arq. Rubén García Peyrano -Secretario de Catastro y
Planeamiento de Malvinas Argentinas- (hecho nominado primero); en contra
de los concejales José Antonio Blanco, Elsa Gladys Martínez, Emilio
Ferrero, María Sandra Ferreyra, Ricardo Daniel Guzmán, Martha Inez Castro
-miembros del Concejo Deliberante de la localidad de Malvinas Argentinas-
(hecho nominado segundo); en contra del Dr. Luis Federico Bocco – ex
Secretario de Ambiente de la Provincia de Córdoba- y Cr. Manuel Calvo– ex
Ministro de Agua, Ambiente y Energía de la Provincia de Córdoba- (hecho
nominado tercero); y en contra de Jorge Lawson – ex Ministro de Industria
y Comercio de la Provincia de Córdoba- y Néstor Scalerandi – ex Ministro
de Agricultura, Ganadería y alimentos de la Provincia de Córdoba- (hecho
nominado cuarto).- Las aludidas jurisprudencias se encuentra firme y
pasada en autoridad de cosa juzgada, pero la mayoría insiste con su
postura teórica, sin fundamento legal y técnico que la avale.
FAMILIARMENTE HACE MAS DE TREINTA AÑOS QUE UTILIZO EL PRODUCTO ROUNDUP
PARA COMBATIR EFECTIVAMENTE LAS MALEZAS, ELLO SIN NINGUNA CONCECUENCIA
FISICA Y/O ORGANICA A NIVEL PERSONAL, QUIZAS HABRIA QUE UTILIZAR ALGUN
CORRECTIVO LEGAL PARA RESPONSABILIZAR A LOS MAGISTRADOS QUE HACIENDO ABUSO
DE LAS CAUTELARES DISTORCIONAN EL DERECHO Y CON RESOLUCIONES INFUNDADAS
PRODUCEN DAÑO ECONOMICO A TERCEROS CON POSTURAS ALUCINANTES COMO LA DE
AUTOS.- Finalmente debo advertir que en la zona núcleo de producción
agrícola en este País existen numerosas plantas de secado de semillas como
la de Rojas, Provincia de Buenos Aires, siendo la localidad de
- 51. Venado Tuerto la que
alberga la mayor cantidad de ellas (Don Mario, Nidera; Advanta, Singenta,
Dow Agro) y allí no se registran antecedentes de contaminación ambiental
de ningún tipo.- Es mas la Provincia de Córdoba en la Ruta 9 sur está
radicada la firma Pionner que tiene el mismo cometido técnico que la
planta que ahora se pretende paralizar infundadamente.- En la cuestionada
planta de Malvinas Argentina no se producirán desechos, pues tienen
suscriptos pre contratos de entrega del marlo de maíz a la firma A.G.D. de
Hernando, Prov. De Córdoba (que lo utiliza como combustible junto con la
cascara de maní para la potabilización de agua y producción de energía eléctrica
para la localidad) y de entrega de la chala de Maíz compactada que se
utiliza como fibra de consumo vacuno en los “Feetlot”.- Con respecto a la
apelación interpuesta por los apoderados de Monsanto por la imposición de
costas por el orden causado, entiendo que ello se ajusta a derecho pues
según el art. 28 del C.P.T. los amparista se pudieron sentir con derecho a
reclamar.- Lo dicho resulta más que suficiente para rechazar los recursos
de apelación en cuestión y confirmar íntegramente la resolución dictada
por la señora Juez de Conciliación de Cuarta Nominación. El Tribunal por
mayoría RESUELVE: I. Declarar la arbitrariedad e inconstitucionalidad de
la Resolución 595/2012 dictada por la Secretaría de Ambiente de la
Provincia de Córdoba, y de las Ordenanzas Municipales 808/2012 y 821/2013
sancionadas por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Malvinas
Argentinas, en los términos ya señalados. II. Hacer lugar al recurso de
apelación interpuesto por la Fundación Club de Derecho Argentina a través de
su apoderado, y revocar la sentencia número trescientos ochenta y cinco,
dictada por la señora Jueza de Conciliación de Cuarta Nominación, con
fecha siete de octubre del año dos mil trece, admitiendo la acción de
amparo incoada por la Fundación Club de Derecho Argentina, Eduardo Quispe,
Diego Raúl Quispe, Ester Margarita Quispe, Celina Laura Molina, Vanina
Barboza Vaca, Damaris Salomé Oliva, Soledad Escobar, Yanina del Valle
Alarcón, Lucas Sebastián Vaca, Silvana Elizabeth Alarcón, Vanesa Soledad
Sartori, Sabrina Larsen, Carlos Matías Marizza Deré, Gastón E. Mazzalay,
Gisela C. Alarcón,
- 52. Ramón E. Montenegro y
Raquel Teresita Cerrudo. III. Ordenar a la Municipalidad de Malvinas
Argentina se abstengan de autorizar a la firma Monsanto Argentina SAIC,
toda implementación, obra, ejecución o acción, hasta tanto no se
cumplimente con la realización del correspondiente Estudio de Impacto
Ambiental y la celebración de una audiencia pública, que establecen la Ley
General del Ambiente N° 25.675, la ley provincial 7343 y el decreto
2131/00. Asimismo ordenar que se suspendan las obras que se llevan a cabo
con los permisos otorgados por los instrumentos normativos tachados de
arbitrarios e inconstitucionales a través de la presente resolución. IV.
Declarar abstracto el recurso de apelación interpuesto por Monsanto
Argentina SAIC, conforme los fundamentos expresados. V. Costas en ambas
instancias a cargo de la vencida, Municipalidad de Malvinas Argentinas
(art. 14 de la ley 4915), siendo a cargo de Monsanto Argentina SAIC, las
generadas por ella, en tanto no ha sido convocada al proceso por ninguna
de las partes, requiriendo participación en su propio interés.
Protocolícese, agréguese copia en autos, hágase saber y bajen. Azar,
Miguel Angel Vocal De Camara Diaz De Novak, Silvia Liliana Vocal De Camara
Farias, Luis Fernando Vocal De Camara Campazzo De Duarte, Rosanna Graciela
Secretario Letrado De Camara
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